Государственный суверенитет

Важным свойством  суверенной государственной власти является ее независимость. Независимость  государственной власти означает самостоятельность  государства в отношениях с другими  государствами.

Независимость и  верховенство государственной власти выражаются:

• в универсальности – решения государственной власти обязательны для всего населения, организаций и лиц, облеченных властью в данной стране
• в прерогативе – возможность отмены и признания ничтожным любого незаконного проявления другой общественной власти, а также возможность закрепления государственной властью любого проявления общественной власти (обычная, требования и др.)
• в наличии специальных средств воздействия, которыми не располагает никакая другая общественная организация.

Суверенитет государства, т.е. государственный суверенитет, производен от народного суверенитета. Конституция  РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации  признает ее многонациональный народ (ст.3). Согласно ст.32 Конституции РФ “Граждане Российской Федерации  имеют право участвовать в  управлении делами государства как  непосредственно, так и через  своих руководителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной  власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане Российской Федерации имеют  равноправный доступ к государственной  службе. Граждане Российской Федерации  имеют право участвовать в  отправлении правосудия”. А значит народный и государственный суверенитет  “настолько взаимосвязаны, что не возможна полная реализация народом суверенитета без наличия государства, (еще Гегель писал о том, что народы, не образовавшие государства, не принадлежат истории) и наоборот, процветание развитого демократического государства, не признающего так или иначе суверенитета своего народа. Сегодня государственный и народные суверенитеты нераздельно сосуществуют в государственной и общественной жизни”. Как отмечает И.А. Умнова, сочетание народного и государственного суверенитетов – это “свойство и способность государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств и соблюдения норм международного права”.В современном международном праве, помимо государственного суверенитета, сформировалось понятие национального суверенитета, понимаемого как право каждой нации на самоопределение⁴. Содержанием национального суверенитета является полновластие нации и её политическая свобода выбирать свою государственно-правовую организацию и форму взаимоотношений с другими нациями. Обеспечивается суверенитет нации социально-экономическим и политическим устройством общества, т.е. он не является изначально любой нации присущим. По своей сути национальный суверенитет является демократическим принципом, реализация которого зависит от осознания нацией своих жизненных интересов, объективно вытекающих из условий её существования и развития⁵. Однако принцип национального суверенитета не абсолютизирует нацию, а лишь придаёт государственному суверенитету новое качество. Право на государственный суверенитет на определённом историческом этапе становится правом нации, которое может реализовываться нацией как в форме создания собственного государства, так и путём вхождения в состав более крупного государственного образования⁶. В России как многонациональном государстве данное право закреплено в ст.5 Конституции РФ. Однако следует отметить что, в многонациональных государствах, образованных путем добровольного объединения наций, суверенитет осуществляемый этим сложным государством, естественно, не может быть суверенитетом одной лишь нации. В зависимости от того, каким способом объединившиеся нации осуществили свое право на самоопределение – путем объединения в союзное государство или путем федерации на базе автономии или конфедерации, - государственный суверенитет, осуществляемый данным многонациональным государством, должен гарантировать суверенитет каждой из объединившихся наций. В первом случае это достигается путем обеспечения суверенных прав субъектов союза, уступивших часть своих прав многонациональному государству (например, охрану общих государственных границ, осуществление общей финансовой, налоговой и оборонной политики). Во втором случае суверенитет наций обеспечивается путем охраны автономии национальных государств. Но в обоих случаях многонациональное государство в лице своих высших органов является носителем суверенитета не какой-либо отдельной нации, а суверенитета, принадлежащего именно этому многонациональному государству, выражающему как общие интересы всех объединившихся наций, так и специфические интересы каждой из них. В целях сохранения государственного единства России, как многонационального государства, недопустимости нарушения прав человека, интересов каждой нации, народы России свое право на самоопределение, могут реализовывать либо только в рамках Российской Федерации либо в любой другой форме, но только с согласия Российской Федерации. Со своей стороны Россия как суверенное государство гарантирует гражданам России, относящих себя к определенным этническим обществам равные права, самостоятельное решение ими вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ст. ст. 19, 68, 69 Конституции РФ); а также гарантирует неприкосновенность границ государства в целом. Государственный суверенитет Российской Федерации – категория сложная. Это обуславливается спецификой России, как многонационального государства. Итак, государственный суверенитет - верховенство государства в пределах собственных границ и его самостоятельность в международных делах. Государственный суверенитет не допускает постороннего вмешательства. В принципе, государственный суверенитет всегда является полным и исключительным. Таким образом он будет включать такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных единиц и невмешательство во внутренние дела. Если какое бы то ни было иностранное государство или внешняя сила нарушает границы данного государства или заставляет его принять то или иное решение, не отвечающее национальным интересам его народа, говорят о нарушении его суверенитета.Выступая признаком государства, суверенитет характеризует его как особого субъекта политических отношений, как главного компонента политической системы общества. Более того, именно он и есть тот критерий, который позволяет отличить страну от других публично-правовых союзов. Доктрина народного суверенитета была разработана в XVIII в. фразцузским мыслителем Руссо, называвшим суверена ни чем иным, как коллективным существом, образуемым из частных лиц, в совокупности получивших имя народа⁷. Суть народного суверенитета заключается в верховенстве народа в государстве. При этом народ рассматривается как единственный законный и правомерный носитель верховной власти⁸ или как источник государственного суверенитета⁹. Народный суверенитет является антагонистом суверенитета монарха, при котором монарх рассматривается не как член народа, а как индивидуальная личность - носитель суверенной (абсолютистской, самодержавной) государственной власти. Понятия народного суверенитета и государственного суверенитета также различны, но не противопоставлены друг другу, поскольку в первом случае раскрывается вопрос о высшей власти в государстве, а во втором — вопрос о верховности власти самого государства¹⁰. В настоящее время доктрина народного суверенитета признана мировым сообществом, что нашло, в частности, своё отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой воля народа должна быть основой власти правительства и находить своё выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном праве и свободном голосовании. Также доктрина народного суверенитета нашла своё выражение в праве народов на неотъемлемый суверенитет над их естественными богатствами¹¹ и в иных формах.

Важнейшей основой  конституционного строя России признается принцип суверенитета народа (ст. 3). Его смысл состоит в том, народ (постоянно проживающее население страны, имеющее избирательные права) выступают важнейшим субъектом государственного права и государственной власти. Воля народа должна быть главным источником государственной власти и его решений.

Здесь подчеркивается, что власть государства ограничивается не только действующим правом, но и  волей народа, которая, будучи выраженной, в формах, установленных конституцией, становится правом. Народ любой страны неоднонационален. Любой народ как носитель суверенитета составляет социальную общность, проживающую на определенной территории, имеющую свои традиции, культуру, историю, государственность. Поэтому, как носитель государственного суверенитета народ всегда многонационален. Социальная миграция на Земле привела к тому, что в XX веке понятия “суверенитет народа” и “национальный суверенитет”, как и “суверенитет нации” приобретают сходное значение. Государство, тем более демократическое, признающее естественные права человека, стоит на страже свободы любого индивида независимо от его национальности, поэтому национальный, этнический, расовый признак не должен становиться критерием государственной власти. В Конституции России “многонациональный народ” употреблено, чтобы усилить акцент на неделимость власти по национальному признаку, несмотря на то, что внешние признаки государственности, образуемому, поэтому признаку, еще остались в российском, федеративном устройстве в виде республик в составе РФ, автономной области и автономных округов.

Народный суверенитет  имеет различные формы проявления: через представительную и прямую демократию, непосредственное осуществление  прав и свобод. Свойства Народного  суверенитета проявляются на различных  уровнях. Применительно к РФ —  на федеральном (многонациональный народ России), региональном (народ, или население субъекта Федерации), на муниципальном — через местные сообщества граждан.

Народ как субъект  конституционного права осуществляет суверенитет непосредственно (прямая демократия), выражая свою волю на референдуме, всеобщих выборах, кроме того, воля народа может быть выражена его представителями (представительная демократия). Представительными  органами по Конституции РФ являются:

1) Президент Российской  Федерации;

2) Парламент РФ - Федеральное Собрание РФ;

3) законодательные  органы субъектов РФ;

4) руководители  исполнительной власти субъектов  РФ;

5) народные заседатели  и присяжные заседатели в судах;

6) представительные  органы местного самоуправления.

Таким образом, суверенитет  народа - право народа решать важнейшие  вопросы установления принципов  власти и государства. Во всех кризисных  ситуациях власть должна обращаться к народу.

К основам конституционного строя относятся принципы внутренней организации самого государственно-правового  механизма. К ним в первую очередь  следует отнести государственный  суверенитет и разделение властей. Суть принципа государственного суверенитета, закрепленного ст. 4 Конституции  РФ, состоит в верховенстве и единстве государственной власти и распространении  ее на всю территорию Россию.

2 Проблемы суверенитета, его реализация  в Российской Федерации

Проблема суверенитета в федеративном государстве состоит  как в его признании (непризнании) за определенными субъектами, так  и в сочетании различных подходов к нему. Согласно конституциям республик в составе Российской Федерации, а также названию и преамбуле Федеративного договора – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года (с протоколом к нему) – эти республики являются суверенными государствами. Не существует фрагментарного, сокращенного, ограниченного, относительного, раздельного суверенитета. Надо признать справедливым высказывание К. Маркса о том, что “две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок, функционировать в одном государстве; это – нелепость вроде квадратуры круга”. Объективно невозможно действие двух верховных и при этом независимых властей в пределах одной и той же территории. В федеративном государстве носителем суверенитета является сама Федерация. Проблемы развития федерализма тесно связаны с вопросом о суверенитете. Современное федеративное государство — единое, но и многосоставное образование. Идея федерализма актуальна на протяжении столетий, поскольку воплощает в себе попытку добиться баланса между многообразием и единством, общим и особенным. Исследователи насчитывают порядка 20 федеративных государств¹², занимавших 52 % поверхности земли, жители которых составляют почти 40 % мирового населения¹³. Проблема суверенитета — одна из наиболее обсуждаемых в сфере гуманитарного знания. Свою точку зрения высказывают политологи, философы, историки, экономисты, юристы. Имеется достаточно много определений категории «суверенитет» и подходов к его исследованию. Так, С. Краснер доказывает, что суверенитет — это не главный принцип международного устройства, а некий «когнитивный скрипт», имеющий всего лишь роль инструмента в руках глав государств¹⁴. Из этого следует, что государства желают не только сохранять нормы суверенитета, но и нарушать их, если это отвечает государственным интересам. Этот «инструменталистский» подход оппонирует позиции конструктивистов, убежденных, что государства стремятся в целом следовать общим нормам соблюдения суверенитета¹⁵. Очевидно, что споры между «инструменталистами» и «конструктивистами» — это отражение дебатов, проходивших еще между сторонниками Ж. Бодена (основателя теории суверенитета) и сторонниками Т. Гоббса. По мнению Ж. Бодена, суверенитет — есть абсолютная и постоянная власть, которую римляне называли величием (достоинством), — высшая власть повелевать¹⁶. В. Сурков предлагает понимать суверенитет как политический синоним конкурентоспособности. По его мнению, суверенитет — это ни в коем случае «не крепость для государства», напротив — это «открытость и выход в мир»¹⁷. Понятие суверенитета позволяет отличать государственные формирования от негосударственных, или протогосударствен-ных. Там, где обнаруживается властный центр, способный к принятию окончательных решений, суверенитет очевиден, а государство носит унитарный характер, например, Франция. В конфедерациях, напротив, такой центр отсутствует, либо решения принимаются от случая к случаю, либо идет борьба группировок, которые могут только временно удерживать позицию окончательного решения. Типичные примеры конфедераций, носящих протогосударственный характер, — Ахейский cоюз (Древняя Греция), Конфедерация Новой Англии (1643 г.), Американская Конфедерация (1781 г.), Северо-Германский союз (1867 г.), Швейцарская Конфедерация (до 1867 г.). Иногда в качестве примера конфедеративных объединений приводят различные межгосударственные объединения — НАТО, ЕС, СНГ, Организация африканского единства и др. Однако подобное отнесение вряд ли может считаться обоснованным, поскольку центр принятия решений в данном случае не может указывать одному из своих учредителей, что ему делать на своей суверенной территории. Такого рода объединения необходимо считать межгосударственными союзами, действующими в соответствии с заключенными соглашениями. В том случае, когда комплекс вопросов, затрагиваемых этими соглашениями, превышает некий критический уровень, формирующий центр принятия решений, можно говорить о протогосударственной структуре. Такое положение дел сложилось в Европейском Союзе. В современной российской юридической науке проблеме суверенитета уделено значительное внимание¹⁸. Дискутируется вопрос: может ли суверенитет Российской Федерации быть разделен между федерацией и ее субъектами, и могут ли быть признаны республики в составе Федерации суверенными? Актуальность вопроса обусловлена тем, что проблема суверенитета в федеративном государстве — важнейший аспект практической политики, так как от концептуального его решения зависит характер властных отношений федерации и ее субъектов, а также характер и способы разделения власти по вертикали. Будучи единым, суверенитет внутренне делится между федеральными и региональными органами государственной власти. В этом плане особый интерес представляет теория разделенного суверенитета. Разделенный суверенитет определяет все существенные свойства федерализма. Федерация образуется на договорных началах. Иными словами, в ее основе лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Так, например, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны были самостоятельны. Возможен также вариант формирования федеративного государства, при котором до подписания соглашения федерированные территории собственной государственности не имели. Однако сам факт участия в распределении власти между союзным государством и его частями подразумевает признание их политической правосубъектности. Например, до создания Австрийской федерации ее земли не были государствами. Но если их участие в образовании союза оказалось необходимым, то и право земли на политический выбор очевидно. Преобразование единого государства в федерацию означает признание народа субъектом федерации или восстановление когда-то утраченного им суверенного состояния. Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например, Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (Конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и т. д.). Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется не только его власть, но и федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства, на который распространяется общефедеральный суверенитет. Некоторые союзные государства властвуют не только на пространстве, занимаемом субъектами федерации, но имеют территории, где их суверенитет не ограничен правами членов союза. Это подтверждает политическую самостоятельность федерации. До недавнего времени Бразилия состояла не только из штатов, но включала в свой состав федеральные территории. В Пакистане, помимо четырех провинций, имеются также зоны племен под управлением федерального правительства. Впоследствии федеральные территории могут преобразоваться, стать субъектами федерации. Так, в 60-х гг. ХХ в. Аляска стала североамериканским штатом. Коль скоро в федерациях на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников — разграничены. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым членом союза. Раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между законодательными органами федерации и ее субъектов. Кроме того, разграничивается компетенция между главами государств, администрациями и судебными органами обоих уровней. Применяют различные принципы разграничения компетенции. Во многих федерациях весь объем государственных полномочий делится на две основные части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом. Характеристика федерации в качестве политически единого государства является либо результатом ошибки, либо попыткой страны приобрести федеративную внешность, при сохранении унитарной структуры управления, и здесь мы напрямую сталкиваемся с проблемой несоответствия формы и содержания. Иногда, сознавая привлекательность конституции, далекие от демократии режимы провозглашают конституционный строй. Подобным же образом титул федерации, снабженный несвойственными ему признаками, используется в таких псевдофедерациях, как Нигерия. Примечателен тот факт, что в России основу официальной политики федерального центра составляет утверждающее теорию единого суверенитета представление¹⁹. Особенно ярко эта позиция проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ.

Суверенитет понимается в свете теории разделения власти и компетенций между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти ее субъектов. Государственный суверенитет  делится между федерацией и ее членами, соответственно закрепленной в Конституции доле государственной  власти. Федерация суверенна в  отношении своих полномочий, а  субъекты в отношении своих. В  обоснование такого взгляда указывалось, что политико-правовой статус субъектов  федерации не может быть изменен  никем из них в одностороннем порядке²⁰. Республики в составе России в период с 1991 г. и до начала реформ В. В. Путина исходили из тезиса о верховенстве республиканского законодательства перед федеральным (например, ст. 15 Конституции Республики Башкортостан в редакции 1998 г.). Такое понимание суверенитета тяготело к теории государств-членов. Согласно ей, государственный суверенитет принадлежит субъектам федерации, которые имеют права нуллификации и даже сецессии. Считается, что Конституция РФ не допускает какого-либо другого носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо другого суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет изначально, исторически принадлежит федерации в целом [23].

Естественной потребностью устойчивого развития любого государства  вообще, и российского, в частности, является построение модели реального  федерализма, отвечающего историческим традициям и современному состоянию  страны, позволяющей установить гармоничные  отношения между субъектами РФ и  федеральным центром на основе справедливого  и демократичного разделения государственной  власти, разделения суверенитета.

Как уже отмечалось выше на основе Декларации “О государственном  суверенитете РСФСР”, принятой 12 июня 1990 года первым съездом народных депутатов  РСФСР, субъектом государственного суверенитета признается Россия. По Конституции  РФ 1993 года, “Суверенитет Российской Федерации  распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации  и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность ее территории” (ст.4 Конституции РФ). Государственный суверенитет России формируется по воле единого многонационального народа, а также по воле субъектов  Российской Федерации, самоопределившихся в Российскую Федерацию народов (ст.5, ч.3 Конституции РФ).

Государственный суверенитет  Российской Федерации – категория  сложная и не сводится лишь к компетенции  властных структур государства, т.е. сумма  суверенных прав не является полным выражением сущности суверенитета. Но комплекс полномочий властных органов имеет большое  значение в теории суверенитета: он представляет собой основу реализации государственного суверенитета. Ниже перечислены суверенные права как  неприкосновенная сфера ведения  суверенной политической единицы, тот  минимум без которого не представляется возможным осуществление государственного суверенитета:

• право самостоятельного осуществления учредительной власти;
• право формирования и конституционного закрепления системы высших и местных органов государственной власти;
• право самостоятельного осуществления всех форм государственной деятельности (законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной, контрольно-надзорной и др.);
• право территориального верховенства;
• право установления гражданства и определения правового статуса граждан;
• право осуществления централизованного руководства хозяйственной, и социально-культурной деятельностью;
• право на политическое объединение с другими государствами и свободного выхода из объединений.

Достаточно изъять одно из перечисленных суверенных прав и политическая единица потеряет суверенный статус, перестанет быть суверенной.

Следовательно, в  Российской Федерации носителем  суверенитета является Россия в целом, предметами исключительного ведения  которой являются все вопросы  общегосударственного значения (ст.71 Конституции  РФ); все другие более или менее  важные вопросы создают сферу  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч.1, ст.72 Конституции РФ), т.е. не решаются без федерального центра.

Спорным является суждение о наделении субъектов Федерации  “внутренним публично-властным государственным  суверенитетом”. В соответствии со ст.73 Конституции РФ, “вне пределов ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Российской федерации и субъектов  Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной  власти” Но конституционный объем  компетенции субъектов Российской Федерации не может быть описан как  “суверенитет”. Речь может идти лишь о компетенционной отчужденности, а не о разграничении суверенитета между федерацией и ее субъектами.

В условиях распространения  государственного суверенитета России на всей территории страны субъекты Российской Федерации самостоятельны и “верховны” в пределах только своих исключительных полномочий (ст.76 Конституции РФ), но и этих полномочий не достаточно для того, чтобы говорить о суверенности в целом субъектов Федерации. Трудно не согласиться с Р.А. Мюллерсоном, который полагает, что “субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями”.

Если содержание суверенитета свести к компетенции (что и делается со стороны республик; вспомним, например, известное заявление  Президента РФ Б.Н. Ельцина “Субъекты  федерации могут брать себе столько суверенитета, сколько смогут”), то и субъекты федерации будут считаться суверенными. Как уже не раз отмечали, если не исказим суть суверенитета (не доведем до автономии), под суверенитетом субъектов Российской Федерации должны подразумеваться их возможность считаться с федеральным центром по своему усмотрению, их право решать любые вопросы без какого-либо политического ограничения по собственному усмотрению, включая право изменения политического статуса, оформления в независимое государство.