Муниципальные финансы

4. Проблемы и пути  реформирования системы  межбюджетных отношений

на  субфедеральном и  местном уровнях 

       В настоящее время в Российской Федерации существует около 12.5 тыс. муниципальных образований. Лишь 400 из них являются донорами.

       Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации. Не укрепив фундамент, нельзя кардинально улучшить всю систему. При этом в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Вопросы регулирования межбюджетных отношений в социальной сфере, в условиях, когда основные социальные функции, - образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по нуждаемости и др., - передаются с федерального уровня на региональный и далее в ведение муниципалитетов, приобретают особенно важное значение и требуют детальной проработки.

       В бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. отмечалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В  консолидированном бюджете она  снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г., т.е. на 30,8%. Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Фактически за эти годы произошло серьезное перераспределение бюджетных ресурсов государства в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников или, иными словами, так называемая децентрализация бюджетной системы государства.

       В настоящее время через муниципальные  бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику.

       В целом отмеченные выше изменения  в бюджетной системе России в 1992 - 1997 гг. носили прогрессивный характер - федеральный Центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в федеративных государствах обычно осуществляются на региональном и местном уровне. Тем самым Центр делал попытку преодолеть дефицитность федерального бюджета, оказывающую негативное воздействие на развитие экономики в целом. По пути децентрализации в 80-е и 90-е годы шли все страны с развитой рыночной экономикой -  США, страны Западной Европы, Япония.

       Однако  уровень децентрализации бюджетной  системы России существенно превысил аналогичный показатель ряда федеративных государств с развитой рыночной экономикой. В частности, на бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в России приходится примерно на 12% больше финансовых ресурсов страны, чем в США, являющих собой образец классического федерализма.

       Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной  системе России выше, чем в Японии, примерно в 1.58 раза; чем в США - в 1.9; чем в Канаде и Германии - в 2.47.

       За  последние годы проблема взаимосвязи  и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается.

       Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

       В настоящее время доля местных  финансовых ресурсов в структуре  консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При этом следует отметить, что за последние годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 1993 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.

       Поэтому совершенно закономерно, что система  социальной защиты, которая в настоящее  время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

       Сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов свидетельствует о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета.

       Следствием  этого положения являются постоянные задержки в выплате заработной платы  работникам бюджетной сферы, систематическое  недофинансирование учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта.

       Именно  задолженности местных бюджетов практически всем, кто имеет финансовые взаимоотношения с местными администрациями, создают кризис неплатежей, парализующий экономику России.

       Финансовые  проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов.

       Так шесть основных статей затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов.

       Данные  статьи определяют только текущее содержание муниципального образования, соответственно на развитие муниципалитетов средства практически не выделяются. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.

       Около 20% всех расходов местного бюджета составляет заработная плата работников бюджетных организаций, при этом основная доля в зарплате бюджетникам - это заработная плата работникам сферы образования. Она составляет 11% всех расходов бюджета, заработная плата работникам здравоохранения - 5.5%.

       В общем объеме доходов местных  бюджетов удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижается, что связано со значительным спадом промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.

       Растут  поступления от подоходного налога, налога на добавленную стоимость  и налога на имущество.

       Однако, несмотря на рост собственной налоговой  базы, в структуре муниципальных  доходов наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования, что не может не сказаться на таком важном показателе, как уровень бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

       Бюджеты муниципальных образований формируются, в основном, за счет федеральных налогов, зачисляемых по ежегодно устанавливаемым ставкам. Основу муниципальных бюджетов, как правило, составляют доли от трех федеральных регулируемых налогов: подоходного налога, налога на прибыль и налога на добавленную стоимость. Местные налоги состоят из суммы собственно местных налогов, земельного налога и налога на имущество физических и юридических лиц.

       На  самом деле самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и  уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям, Бюджетный кодекс не гарантирует. Кроме того, ни региональные органы государственной власти, ни органы местного самоуправления сами себе не устанавливают размеры процентных отчислений от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.

       При этом необходимо учитывать, что российские муниципальные образования заметно различаются как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. В этой связи можно выделить группу муниципальных образований областных и республиканских центров столиц субъектов Федерации, финансовое положение которых в значительной степени отличается от финансового положения остальных 12 тыс. российских муниципальных образований.

       Абсолютное  большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность  собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды.

       Последствиями этого является тенденция ряда субъектов  Федерации к централизации расходных  полномочий в региональном бюджете.

       Так, например, в Московской области, в  результате согласительного процесса между губернатором и главами муниципальных образований достигнута договоренность о передаче в областной бюджет из ряда бюджетов муниципальных образований финансирования расходов на заработную плату работникам организаций социально-культурной сферы, на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных законов: "О ветеранах " (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уровень в основном те муниципальные образования, которые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.

       Нынешнее  социально напряженное состояние местных бюджетов привело к пониманию федеральными органами власти необходимости реформирования системы межбюджетных отношений. Местные финансовые ресурсы должны соответствовать функциям, исполняемым органами местного самоуправления. В первую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения видов расходов между бюджетами разных уровней. Законодательному закреплению разграничения видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления.

       Принятие  нового Бюджетного кодекса РФ зафиксировало функциональную структуру социальных расходов местных бюджетов. Вместе с тем, Бюджетный кодекс РФ в принятом виде остается несовершенен, содержит ряд существенных недостатков, ущемляет права субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления.

       При его доработке необходимо зафиксировать  в нем гарантии финансовой самостоятельности  региональных и местных бюджетов, необходимость обеспечения независимости любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.

       Законодательство  о местных финансах должно совершенствоваться на основе следующих принципов:

• четкого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;
• повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников;
• повышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

       Необходимо  законодательно установить на федеральном  уровне предельно допустимый дефицит  местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.