Передумови успішного запровадження концепції обов'язкового медичного страхування в трансформаційній економіці

Багато хто тоді навіть не уявляв, до яких ускладнень і протистоянь може призвести ця невинна, на перший погляд, норма. Однак факт залишається фактом: прийняття норми про те, що медичне страхування є одним з видів обов’язкового страхування, яке здійснюється на засадах, визначених Законом України «Про страхування», комерційними страховими організаціями, стало тим пусковим механізмом, який спровокував конфлікт з приводу того, яким власне шляхом в Україні має розвиватися система обов’язкового медичного страхування — на засадах цивільно-правового страхування, визначених Законом «Про страхування», чи на засадах соціального страхування, визначених Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування. І цей конфлікт фактично триває вже понад 10 років, хоча особливого загострення він набув з початку 2003 р., відколи на розгляд Верховної Ради України періодично стали паралельно вноситися по кілька концептуально різних законопроектів, спрямованих на запровадження та забезпечення правового регулювання обов’язкового медичного страхування. Нижче будуть наведені основні загальні концептуальні відмінності цих законопроектів.

Але перед тим як більш детально прокоментувати їх, спробуємо розібратися, чим власне відрізняється соціальне медичне страхування, яке має бути запроваджене в Україні відповідно до вимог Основ законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування (і, як ми спробуємо довести нижче, статті 46 Конституції України), від обов’язкового медичного страхування, яке пропонується запровадити і розбудовувати на основі законопроектів, що ґрунтуються на засадах приватного цивільно-правового страхування, встановлених зазначеним вище Законом України «Про страхування».

Взагалі соціальне страхування та страхування — це далеко не одне й те саме.

Відповідно до Основ загальнообов’язкове державне соціальне страхування — це система прав, обов’язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом (далі — роботодавець), громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом. Отже, завданням соціального страхування є встановлення гарантій щодо захисту прав та інтересів громадян у сфері соціального забезпечення.

У свою чергу, згідно з Законом України «Про страхування», страхування — це вид цивільно-правових відносин щодо захисту майнових інтересів громадян та юридичних осіб у разі настання певних подій (страхових випадків), визначених договором страхування або чинним законодавством, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати громадянами та юридичними особами страхових платежів (страхових внесків, страхових премій) та доходів від розміщення коштів цих фондів. Закон України «Про страхування», як прямо вказано в його преамбулі, спрямований на створення ринку страхових послуг, посилення страхового захисту майнових інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, і його дія не поширюється на державне соціальне страхування.

Якщо звернутися до найважливіших міжнародних правових актів у цій сфері, зокрема, до Конвенції Міжнародної організації праці «Про мінімальні норми соціального забезпечення» та Європейського кодексу соціального забезпечення, то мінімальні вимоги до обсягу медичної допомоги (як одного з невід’ємних елементів мінімальних норм соціального забезпечення) щонайменше мають передбачати:

a) у випадку хвороби:

– допомогу лікаря загального профілю, в тому числі вдома;

– допомогу лікарів-спеціалістів, що надається у лікарнях стаціонарним і амбулаторним хворим, а також допомогу лікарів-спеціалістів, яка може надаватися поза межами лікарень;

– надання основних лікарських засобів, приписаних лікарями чи іншими кваліфікованими фахівцями;

– госпіталізацію у разі необхідності;

б) у випадку вагітності та пологів і їхніх наслідків:

– допомогу лікарів чи кваліфікованих акушерок у період вагітності, пологів і у післяпологовий період;

– госпіталізацію в разі необхідності.

Зазначений обсяг медичної допомоги розглядається як прийнятний для держав, економіка та система медичного обслуговування яких ще не досягли достатнього розвитку. Держави ж, економіка та система медичного обслуговування яких досягли достатнього розвитку, повинні забезпечити ще й стоматологічну допомогу та медичне відновлення (реабілітацію), в тому числі надання, ремонт, заміну протезів або ортопедичних пристосувань, як це встановлено їх національним законодавством.

Перелічені вище види допомоги мають забезпечуватися з метою підтримання, відновлення чи поліпшення здоров’я захищеної особи та її спроможності працювати і задовольняти свої особисті потреби.

Слід зазначити, що саме на таких засадах ґрунтувалися останні подані до Верховної Ради України законопроекти, що передбачали запровадження обов’язкового медичного страхування як одного з видів соціального страхування.

Основні концептуальні відмінності між двома зазначеними вище групами законопроектів, метою яких є запровадження в Україні обов’язкового медичного страхування, наведені у таблиці.

Отже, аналіз цих відмінностей свідчить про те, що законопроекти, які ґрунтуються на принципах, встановлених Законом України «Про страхування», є менш прийнятними для суспільства як із соціально-політичної, так і з економічної точки зору.

На жаль, такий висновок можна зробити й щодо останнього із законопроектів цієї групи, а саме щодо проекту закону про фінансування охорони здоров’я та медичне страхування, внесеного на розгляд Верховної Ради у вересні 2006 р. і зареєстрованого за № 2192. Для нього характерні майже усі ті недоліки, що притаманні іншим, більш раннім законопроектам цієї групи. Заради справедливості слід сказати, що в цьому законопроекті начебто зроблено спробу уніфікувати пакет послуг, що мають надаватися громадянам за рахунок публічного фінансування. Але зроблено це надзвичайно непрозоро та неефективно. Адже законопроект передбачає, що за рахунок бюджетних коштів (тобто за рахунок загальних податків) громадянам надаватимуться лише медичні послуги в обсязі так званого життєзабезпечуючого рівня надання медичної допомоги (тобто фактично лише послуги, пов’язані з урятуванням життя у невідкладних ситуаціях). Водночас для того, щоб отримувати послуги так званого здоров’язберігаючого рівня надання медичної допомоги, кожен громадянин мусить обов’язково застрахуватися в одній з приватних страхових компаній, які будуть відшкодовувати вартість наданих послуг застрахованим. Однак вирішення питання про визначення обсягів послуг як життєзабезпечуючого, так і здоров’язберігаючого рівнів, надання медичної допомоги передбачається делегувати Кабінету Міністрів України, поставивши його в залежність лише від економічної ситуації. У той же час тут мова йде про певні обмеження права людини на отримання медичної допомоги, і тому це питання, як і в інших випадках, пов’язаних з обмеженням прав особи, має вирішуватися на рівні закону. До речі, саме таким шляхом пішли майже усі сусідні з Україною країни. Як приклад можуть бути наведені Польща, Словаччина тощо, в яких у 2003–2004 рр. на рівні парламентів було прийнято відповідні закони про медичні послуги, що надаються за рахунок публічного (тобто державного) фінансування. В зазначеному ж вище законопроекті будь-які гарантії того, що дане питання вирішуватиметься на рівні закону, відсутні.

На сьогоднішній день у Верховній Раді зареєстровано аж три законопроекти про Обов'язкове Медичне страхування. Законопроекти є доволі схожими. Як завжди, намір благий - зробити всім добре: людям - здоров'я, а працівникам медичної сфери - гідне існування.

Враховуючи нещодавне відхилення Верховною Радою законопроектів “Про загальнообов’язкове медичне страхування” (№№4505 та 4505-1), станом на 17 червня у Верховній Раді зареєстровано три проекти законів, що регулюють обов`язкове медичне страхування.

По-перше, це законопроекти “Про фінансування охорони здоров’я та медичне страхування” (№ 3370, автори М. Поліщук, Р. Богатирьова) та “Про загальнообов’язкове медичне страхування”(3370-1, автори М.Добкін та О.Морозов). Обидва законопроекти передбачають створення багаторівневої системи фінансування охорони здоров’я. Але незважаючи на те, що законопроект 3370 містить багато позитивних моментів, деякі позиції (монополізація медичного страхового ринку та неврегульованість фінансових аспектів діяльності учасників системи) роблять його неприйнятним для подальшого розгляду у якості базового законопроекту з медичного страхування. Слід також нагадати, що профільним комітетом для законопроектів 3370 та 3370-1 було призначено Комітет соціальної політики та праці, і як відомо, цей Комітет не підтримав обидва вищезазначені законопроекти.

По-друге, 17.06.2004 був зареєстрований законопроект “Про обов’язкове медичне страхування” (№5655, автори М.Добкін, О.Морозов, В.Хомутиннік), по якому профільним комітетом було призначено Комітет з питань фінансів та банківської діяльності. Цей проект є по суті доопрацьованим законопроектом №3370-1.

То ж, чи потрібна українській системі охорони здоров’я та українським громадянам, які, зрештою, є її господарями та споживачами її послуг, модель обов’язкового медичного страхування, яка призведе до:

• зменшення солідарності, рівності, справедливості та доступності медичного обслуговування;

• ускладнення та заплутаності управління в секторі охорони здоров’я;

• подальшого збільшення дезінтеграції фінансових ресурсів галузі;

• підвищення рівня адміністративних витрат та собівартості медичних послуг;

• збільшення кількості необґрунтованих медичних послуг і тим самим неефективного використання обмежених ресурсів;

• неконтрольованої комерціалізації сфери медичного обслуговування?

Але при цьому хотілося б привернути увагу лише до цитати, взятої з однієї з останніх публікацій Організації Міжнародного Співробітництва і Розвитку, присвячених аналізу систем медичного страхування: «В країнах, що забезпечують основний доступ населення в цілому до медичних послуг через приватне медичне страхування, провали на ринку медичного страхування (моральна небезпека; несприятливий вибір; селекція ризиків тощо) можуть заважати досягненню таких політичних цілей системи охорони здоров’я, як рівність та ефективність. Проблеми із справедливістю та доступністю для осіб з високими ризиками чи груп з низьким доходом очевидні».

Що ж необхідно зробити, щоб цього в Україні не відбулося, і для того, щоб запровадження обов’язкового медичного страхування стало дійсно ефективним інструментом реформи національної системи охорони здоров’я?

Є два першочергових кроки, які слід здійснити з цією метою:

1) терміново внести на розгляд Верховної Ради України побудований на основі принципів, проголошених Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне медичне страхування, проект закону про соціальне медичне страхування;

2) внести поправки до Закону України «Про страхування», які передбачали б вилучення медичного страхування з числа обов’язкових видів страхування, що регулюються на основі принципів, встановлених цим законом.

Необхідність здійснення цих кроків ґрунтується на відповідних приписах статті 46 Конституції України, згідно з якою:

• громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також в старості та в інших випадках, передбачених законом;

• це право гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Саме це є підтвердженням того, що соціальне медичне страхування, проголошене Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування як один з видів цього страхування, має право на існування.Отже, залишається лише сподіватися на зваженість та послідовність рішень Верховної Ради, на розуміння та підтримку вітчизняними політиками визнаних світовою спільнотою основних політичних цілей системи охорони здоров’я.

ВИСНОВКИ

Перед Україною стоїть питання вибору моделі державного медичного страхування. Однією з них є так звана регресивна модель, відповідно до якої різноманітність програм і послуг залежатиме від страхового платежу. Тобто об’єм послуг, які надаватимуться конкретній особі безпосередньо залежатиме від її доходів. Іншою є солідарна модель згідно якої особи з вищими доходами сплачуватимуть більші внески, а відповідно особи з нижчими – менші. Друга модель є справедливою, але невідомо чи підійде вона для України[2].

Необхідно запровадити новий податок, який буде стягуватися разом з іншими податками із заробітної плати працюючих. Але дане нововведення може спричинити невдоволення серед різних верств населення, оскільки відрахування до фондів «з’їдає» більше, ніж 40% доходів громадян, а підприємці змушені будуть перейти до тіньового сектору через значне податкове навантаження.

Автори деяких законопроектів вважають, що повинен функціонувати єдиний позабюджетний фонд, позитивними рисами якого є те, що фінансування медичного страхування не залежатиме від коштів бюджету, сприятиме легкості адміністрування. Інші ж схиляються до думки про необхідність багаторівневої сфери фінансування, яка має набагато більше плюсів, зокрема зменшення ймовірності нецільового використання коштів, адже сфера перебуватиме під контролем держави, індивідуальний підхід для кожного пацієнта.

На шляху впровадження обов’язкового медичного страхування наша країна повинна рівнятися на Європу, або вчитися на помилках Росії, де за десятирічний термін не відбулося значних зрушень у даній сфері.

Українську систему охорони здоров’я потрібно адаптувати до сучасних економічних умов і до нашої ментальності, для якої, на нашу думку, більш ближчою буде медицина, яка здійснюється за рахунок бюджету.

Лише з впровадження системи загальнообов’язкового медичного страхування не відбудеться позитивних зрушень, оскільки необхідно змінювати  всю систему охорони здоров’я, фінансувати її у належних розмірах, правильно перерозподіляти кошти, особливо у сільські місцевості, де надається первинна медична допомога, також необхідний тотальний контроль за ефективністю та цільовим використанням бюджетних коштів.

На разі  впровадження даного виду страхування обтяжується ще й високим рівнем безробіття в Україні, адже страхові відрахування будуть здійснюватись із стабільної заробітної плати громадян.

Конкретні заходи щодо подолання проблем впровадження системи обов’язкового медичного страхування залежать від умов його реалізації та в основному пов’язані з позицією органів державної влади на всіх рівнях.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Лівак П. Перспективи впровадження загальнообов’язкового медичного страхування в Україні/ П.Лівак, О.Рогова//Підприємництво, господарство і право. – 2008. – №1. – С.62-66.

2. Історія страхування: Підручник / С. К. Реверчук, Т. В. Сива, С. І. Кубів, О. Д. Вовчак; За ред. С. К. Реверчука. – К.: Знання, 2005. – 213 с.

3. Рудень В. В. Виникнення та функціонування системи медичного страхування // Фінанси України. – 2000. – №1. – С. 76–87

4. http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/85/96-%D0%B2%D1%80 - Закон України про медичне страхування