- Внесение  изменений в механизм реализации  подпрограммы, учитывающих реформирование  транспортной системы России (в частности, формирование ОАО «РЖД») и административную реформу.

     Анализ  результатов выполнения подпрограммы в 2002-2004 годах выявил значительные отклонения от установленных показателей, связанные, прежде всего, с недофинансированием мероприятий из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ. В приложении 4 просчитано выполнение подпрограмм в процентном соотношении от программы «Модернизация транспортной системы». Так как подпрограмма МТК взаимосвязана с другими, то для более точной оценки потребовалось рассмотреть анализ выполнения всех подпрограмм. На рисунке 1.5. отображено распределение планируемых и фактических показателей по подпрограммам на реализацию ФЦП «Международные транспортные коридоры» (млн. руб. в ценах соответствующих лет).

     

     Рис.1.5. Распределение планируемых и фактических показателей по подпрограммам на реализации ФЦП «МТК» (млн. руб. в ценах соответствующих лет)

     В МТК* инвестиции учтены в соответствующих отраслевых подпрограммах, суммированию не подлежат. Где: ЖДТ - Железнодорожный транспорт;  АД – Автомобильные дороги; ВВП – Внутренние водные пути; МТ – Морской транспорт; ГА – Гражданская авиация.

     Как показывает отечественный и мировой  опыт, целевые программы могут  служить эффективным инструментом реализации государственной экономической  и социальной политики [4]. Именно такие методы управления применяются и в странах Европейского Союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей.

     Так, в США примерно 50% государственных  расходов осуществляется по программно - целевому методу, во Франции – до 80%. К сожалению, в силу объективных обстоятельств этот инструмент в Российской Федерации в последнее десятилетие был недостаточно эффективен и ФЦП из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти.

     Невысокая эффективность российских программ связана с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла ФЦП, то есть при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля, а не с качеством самого инструментария целевого программирования. Необходимость модернизации ФЦП и повышения их эффективности и результативности диктуется как задачами достижения высоких темпов экономического роста, так и перестройкой государственной системы управления.

     В настоящее время основным условием роста экономики является повышение  эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной  системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов».

     Важным  инструментом реализации обозначенных целей выступают ФЦП, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

     На  сегодняшний день ФЦП это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета [5]. ФЦП, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства РФ, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства РФ, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются официальные документы. 

     

   Рис. 1.6. Место стратегий и программ Министерства транспорта в системе Российской Федерации 

     ФЦП в настоящее время наиболее идеальным инструментом реализации политики государства является использование программно-целевых методов. Основными достоинствами этого инструмента являются:

     - концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач, стоящих перед страной;

     - длительный горизонт планирования и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;

     - системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей;

     - высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий;

     - обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;

     - возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов исполнительной власти и частного сектора экономики.

     В настоящее время разработанный  механизм среднесрочного планирования в виде ФЦП по существу не достаточно увязан с бюджетным процессом среднесрочного планирования. На рисунке 1.7. представлено распределение оценок всех существующих ФЦП в Российской Федерации в процентном соотношении. 

     

     Рис.1.7. Распределение оценок всех существующих ФЦП в РФ 

     На  диаграмме представлено распределение  ФЦП. Синий – продолжение программы в существующем виде нецелесообразно; Желтый – программа требует существенной переделки; Зеленый – программа требует формального  приведения в соответствие; Красный – материалы программ/подпрограмм отсутствуют. В настоящее время разработанный механизм среднесрочного планирования в виде ФЦП не достаточно увязан с бюджетным процессом среднесрочного планирования. В первую очередь, недостаточно разработан механизм отбора проблем, решаемых посредством ФЦП в соответствии с приоритетами социально-экономического развития страны, что отражается нередко в формальном характере обоснования необходимости использования программно-целевых методов.  

     

     Рис.1.8. Перспективный план развития транспортной инфраструктуры по основным направлениям транспортной стратегии РФ 

     В результате число программ велико, часть программ незначительны по своему размеру и направлены на решение мелких частных задач, не требующих

программно-целевого подхода. В целом ФЦП играют значительную роль в консолидации финансовых ресурсов для решения приоритетных проблем.

     Основные  проблемы:

     - несоответствие принципам программно-целевого планирования и управления;

     - «Лоскутность» и несистемность проблем, решаемых действующими ФЦП;

     Дублирование  ФЦП текущих функций существующих министерств и ведомств;

     - неопределенность выгодоприобретателей;

     - неэффективность механизмов софинансирования;

     -отсутствие обоснованных расчетов социально-экономической эффективности.

     Одной из важных проблем является несоответствие уровня фактического финансирования мероприятий  ФЦП утвержденному Правительством плану, что снижает ответственность госзаказчиков за результаты реализации программ [6].

     В первую очередь, недостаточно разработан механизм отбора проблем, решаемых посредством  ФЦП в соответствии с приоритетами социально-экономического развития страны, что отражается нередко в формальном характере обоснования необходимости использования программно-целевых методов. В результате число программ (включая подпрограммы) велико, часть программ незначительны по своему размеру и направлены на решение мелких частных задач, не требующих программно-целевого подхода.

     Было  отмечено, что цели и планируемые  результаты некоторых программ сформулированы недостаточно точно. Отсутствуют количественно  определенные целевые параметры, позволяющие  объективно контролировать ход реализации программы на всех этапах ее реализации. В части ФЦП перечень мероприятий не конкретен. Не проработаны механизмы управления программами, отсутствуют как обоснование источников финансовых ресурсов, так и механизмы привлечения внебюджетных ресурсов, отсутствуют расчеты эффективности мероприятий программ. В ряд утвержденных ФЦП подпрограммы включены формально, отсутствуют обоснования финансирования программных мероприятий.

     Подводя итог по первой главе, необходимо отметить, что в настоящее время преимущества программно-целевых методов, реализуемых в форме ФЦП для решения стоящих перед страной социально-экономических задач, используются недостаточно полно.

     Невысокая эффективность программ связана  с недоработками государственных  заказчиков при формировании и реализации ФЦП, выработке механизмов контроля за ходом их выполнения, а не с качеством самого инструментария целевого программирования. Не рассматриваются вопросы экологии и не выделяется необходимая часть средств на восстановление природного комплекса страны.

     Повышение эффективности применения этих методов  требует корректировки ряда действующих  в настоящее время ФЦП. Часть ФЦП должна быть пересмотрена и скоординирована в соответствии с рекомендациями и предложениями Минэкономразвития России и группы независимых экспертов.

     Корректировка ФЦП должна производиться одновременно и в координации с проводимой административной реформой, в том числе, в части обеспечения правопреемственности государственных заказчиков по действующим федеральным целевым программам. Повышение эффективности ФЦП потребует внесения изменений в нормативную базу, регламентирующую порядок разработки и реализации программ. ФЦП должны стать предметом постоянной практической работы государственных заказчиков по повышению эффективности их реализации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

     Подводя итог, необходимо отметить, что в настоящее время преимущества программно-целевых методов, реализуемых в форме ФЦП для решения стоящих перед страной социально-экономических задач, используются недостаточно полно.

     Невысокая эффективность программ связана с недоработками государственных заказчиков при формировании и реализации ФЦП, выработке механизмов контроля за ходом их выполнения, а не с качеством самого инструментария целевого программирования.

     Повышение эффективности применения этих методов требует корректировки ряда действующих в настоящее время ФЦП. Часть ФЦП должна быть пересмотрена и скоординирована в соответствии с рекомендациями и предложениями Минэкономразвития России и группы независимых экспертов.

     Корректировка ФЦП должна производиться одновременно и в координации с проводимой административной реформой, в том числе, в части обеспечения правопреемственности государственных заказчиков по действующим федеральным целевым программам. Повышение эффективности ФЦП потребует внесения изменений в нормативную базу, регламентирующую порядок разработки и реализации программ. ФЦП должны стать предметом постоянной практической работы государственных заказчиков по повышению эффективности их реализации.

     Подводя итог, необходимо отметить, что ускорение реформ в транспортном секторе необходимо. Существующая Подпрограмма «Международные транспортные коридоры» вбирает в себя множество ФЦП и структурно вписывается в Федеральную Целевую Программу «Модернизация Транспортной Системы России». Предусмотренные программные мероприятия приведут к увеличению и оптимизации грузопотока, создадут новые рабочие места, повысят наполняемость бюджетов всех уровней, будут способствовать решению ряда социально-бытовых вопросов.

     Однако, существующие недостатки (несовершенство законодательства, нарушение графика финансирования государством; слабая проработка альтернативных источников финансирования, неточность прогнозов быстроменяющихся политико-экономических отношений; недостаточность  учета местных особенностей каждого порта и т.п.) делает Подпрограмму несовершенной и трудновыполнимой.

     За  последние годы региональные транспортные политики формировались в соответствии с целевыми федеральными и отраслевыми  программами: "Дороги России", "Морская  доктрина Российской Федерации", "Возрождение торгового флота России", "Модернизация транспортной системы России". Однако большинство этих программ разработаны без должной увязки друг с другом, с завышенной ориентацией на федеральный бюджет, без учета инвестиционных возможностей территорий. Это крайне затрудняет их выполнение. Причем необходимо отметить, что за последние 30 лет в стране ни одна целевая программа не была выполнена целиком.