Управление транспортной системой России

     Так, в последнее десятилетие происходило  ускоренное старение гражданского морского и речного флота, гражданской авиации России, связанное с износом судов, не сопровождающимся адекватным обновлением их парка. Это грозит вытеснением с рынка отечественных перевозчиков, ростом безработицы среди специалистов этих областей [38].

     Без комплексного и системного решения проблем развития транспортной инфраструктуры, невозможно добиться удвоения ВВП, осуществить качественный прорыв в экономике, повысить экономический потенциал регионов и конкурентоспособность отечественных производителей, обеспечить достойное качество жизни для российского населения.

     В последние годы в сфере законодательного обеспечения этой сферы произошли  существенные изменения, направленные на повышение экономической эффективности  ее деятельности.

     В результате реформирования федеральных  органов исполнительной власти, осуществленной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", произошло слияние трех таких важных федеральных министерств, как Министерство транспорта, Министерство путей сообщения и Министерство связи в одно общее Министерство транспорта и связи России, которое положило начало проведению, одной из самых сложных и ответственных реформ в экономике страны. Главный выигрыш должен быть получен от улучшения взаимодействия на стыках различных видов транспорта, в первую очередь в местах перевалки грузов из вагонов в трюмы судов, на автомобили и т.д.

     Главными  нормативными документами, доработкой которых в 2004 году занималась, в основном, исполнительная ветвь власти - это "Стратегия развития транспорта в РФ до 2020 г." и федеральная целевая программа "Модернизация транспортной системы России”. Одобренная Государственным Советом и Правительством Российской Федерации Транспортная стратегия, доработана с учетом послания Президента, концепции реформирования бюджетного процесса и проведенной административной реформы. Это основополагающие программные документы, определяющие приоритетные направления развития транспортного комплекса страны на долгосрочную перспективу [39].

     2.1 Нормативно –  правовое регулирование

     Государство является одним из основных участников рынка транспортных услуг, выступая в качестве акционера или собственника действующих в отрасли организаций. Системная роль государства в  вопросах управления и распоряжения принадлежащей ему собственностью в транспортном комплексе состоит в повышении эффективности всех аспектов управления государственной собственностью в сфере транспорта [39].

     Основными задачами в сфере совершенствования  нормативно-правовой базы и методов государственного регулирования развития транспортной системы, являются:

     - повышение инвестиционной привлекательности  транспортной отрасли, включая  совершенствование нормативно-правовой  базы и введение методов государственного  регулирования, направленных на повышение инвестиционной привлекательности отрасли, а также совершенствование экономических и финансовых механизмов, включая государственно-частное партнерство, направленных на повышение инвестиционной привлекательности отрасли;

     - формирование нормативно-правовой базы конкурентного рынка транспортных услуг, включая создание нормативно-правовой базы и методов государственного регулирования развития рынка транспортных услуг, разработку нормативно-правового механизма, обеспечивающего выполнение контрактных обязательств по объему и качеству транспортных услуг, разработку и совершенствование методов и механизмов государственного регулирования и мотивации развития структур транспортной деятельности в целях обеспечения качества транспортных услуг, в том числе мотивирование создания и развития национальных и интернациональных транспортных компаний, способных обеспечить инновационное развитие и повышение качества и конкурентоспособности транспортных услуг, создание нормативной базы, регулирующей коммерческий допуск к транспортной деятельности в области грузовых перевозок, а также содействие развитию малого и среднего предпринимательства в транспортном комплексе;

     - государственное регулирование  уровня удельных транспортных  издержек в цене продукции,  включая разработку и ввод в действие методов государственного регулирования, стимулирующих снижение совокупных удельных транспортных издержек, а также разработку и внедрение механизмов государственного мониторинга совокупных удельных транспортных издержек в цене конечной продукции;

     - внутрироссийская и международная  гармонизация нормативно-правового  обеспечения транспортной системы;

     - формирование нормативно-правовой  базы и методов государственного  регулирования, направленных на  обеспечение:

• гарантированного уровня доступности и качества транспортных услуг для населения, включая разработку и внедрение минимальных социальных транспортных стандартов в отношении возможности перемещения населения по территории страны (модель коммуникаций всех видов пассажирского транспорта, соответствующий подвижной состав, покупательская способность, ценовая доступность, стандарт по периодичности транспортного обслуживания для каждого населенного пункта), а также разработку нормативной базы, регулирующей коммерческий допуск к транспортной деятельности в области пассажирских перевозок;
• интеграции России в мировое транспортное пространство и реализации транзитного потенциала страны, включая разработку методов нормативно-правового регулирования, обеспечивающих содействие увеличению доли участия российских транспортных организаций в экспортно-импортных перевозках российских грузов, а также в перевозках грузов между третьими странами, интеграцию в мировую систему нормативного обеспечения транспортной деятельности, стандартов и технических регламентов, а также совершенствование нормативно-правовой базы, направленной на расширение участия России в системе международных соглашений и конвенций в области транспорта;
• безопасности и устойчивости транспортной системы, включая совершенствование нормативно-правовой базы, направленной на обеспечение безопасности в транспортной отрасли и развитие транспортной системы с учетом требований по обеспечению военной безопасности Российской Федерации, а также совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вредное воздействие транспорта на окружающую среду и здоровье человека, в том числе в части определения условий допуска компаний к транспортной деятельности.

2.2 Роль и функции государства в управлении транспортной системы

     В целевом состоянии государственное регулирование транспортной системы, то есть выработка и принятие общих правил функционирования транспорта, осуществляется на основе следующих принципов.

     1) Единство государственного регулирования транспортной системы. Государство осуществляет регулирование путем принятия законов и нормативных правовых актов, общих для всей транспортной системы, независимо от вида транспорта, территориального расположения тех или иных объектов, экономической конъюнктуры, прибыльности или убыточности отдельных предприятий и отраслей и т.д. Регулирование осуществляется в законодательном порядке, а также единым органом государственного регулирования, входящим в систему исполнительной власти [4].

     2) Разделение функций. Функции, исполняемые государством в отношении транспорта, а именно:

     - регулирование (разработка и принятие  общих норм и правил, включая  правила движения);

     - контроль за исполнением правил (надзор) и инициирование санкций  (наказаний);

     - разрешение правовых конфликтов (суд);

     - осуществление санкций (исполнение  наказаний);

     - управление государственной собственностью;

     - хозяйственная деятельность

     _ подлежат организационному разделению.

     При этом только первые две функции могут  осуществляться особыми органами государственной власти, связанными с транспортной отраслью (едиными органом государственного регулирования и государственными надзорными органами соответственно). Судебные и правоприменительные функции осуществляются соответствующими органами власти (правоохранительными, судебными и судебно-исполнительными). Управление государственной собственностью (в той мере, в какой она сохраняется) осуществляется соответствующими функциональными министерствами. Хозяйственная деятельность полностью осуществляется в рамках частного сектора.

     3) Безопасность личности как основной принцип политики в сфере безопасности на транспорте.

     Сфера технического регулирования должна быть ограничена только задачами защиты жизни и здоровья граждан, как  это вытекает из базового Федерального закона "Об основах технического регулирования" [6].

     Регулирование должно применяться лишь в тех  случаях, когда оно:

     - не может осуществляться самими  транспортными компаниями под давлением рынка;

     - существенно снижает количество  несчастных случаев на транспорте

     4) Исключение прямого участие государства в финансировании деятельности транспорта за счет средств бюджетной системы (бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней).

     5) Информационная открытость. Все нормативные правовые акты, связанные с регулированием и надзором, подлежат обязательной публикации в открытой печати и/или в общедоступных электронных информационных системах.

     В отношении транспортной деятельности хозяйствующих субъектов государство осуществляет следующие функции:

     - обеспечение прав собственности  и выполнения контрактов;

     - установление единых правил взаимодействия  хозяйствующих субъектов в транспортной  сфере;

     - разработка и принятие минимальных  стандартов безопасности;

     - обеспечение выполнения принятых  правил и стандартов (надзор);

     - разрешение правовых конфликтов (суд);

     - создание и эксплуатация объектов, назначение которых связано исключительно  с обеспечением безопасности  государства (см. ниже);

     - использование транспортных активов в целях обеспечения безопасности государства в случае военного конфликта или чрезвычайного положения.

     2.3 Проблемы управления транспортной системы

     Современная транспортная система России в значительной степени сформировалась в условиях советского планового хозяйства, когда развитие инфраструктуры в основном диктовалось перспективными планами индустриализации, потребностями военной организации и геополитическими интересами государства. Удовлетворение спроса конечных потребителей, потребностей обслуживания мирохозяйственных связей и сбалансированного экономического роста не являлись приоритетными целями государственной политики. Результатом этого являлось все большее отклонение траектории развития транспортной системы России от той, которая имела бы место в случае нормального экономического роста, свойственного современным промышленно развитым странам [14].

     За  годы экономических реформ промышленная система России, вошедшая в режим  свободного развития, сильно изменилась. При этом транспортная система продолжала оставаться преимущественно в сфере государственного контроля.

     Результатом всех этих факторов явилось накопление серьезных проблем, препятствующих дальнейшему нормальному развитию транспортной системы России. К ним  относятся, в частности, следующие.

     1) Экономические диспропорции, связанные с изменением структуры спроса. Резкое изменение структуры спроса на транспортные услуги в ходе экономических реформ привело к серьезным экономическим диспропорциям, что одновременно вызвало и дефицит, и избыток транспортных мощностей, а в целом - неоправданное увеличение транспортных издержек в народном хозяйстве.

     2) Отсутствие возможности корректного экономического расчета. Значительная часть объектов транспортной системы (пути, часть транспортных средств и терминалов, участки пространства для движения, объекты инфраструктуры организации движения и т.д.) экономически функционируют в режиме отсутствия свободных рыночных цен на них и на их услуги

     3) Межотраслевые диспропорции долгосрочного характера. Отсутствие рыночных цен на часть объектов транспортной системы и их услуги приводит к искаженным представлениям о прибыльности разных видов бизнеса, и не только транспортного, но и любых других, пользующихся транспортными услугами, поскольку соответствующие издержки в хозяйственном планировании не учитываются или учитываются ошибочно. Это справедливо как в случае административно регулируемых тарифов, так и бесплатного предоставления услуг путей (как в случае автомобильных дорог).

     4) Отсутствие экономических критериев эффективности развития транспортных систем. В отсутствие рыночных цен на услуги путей, терминалов и на пользование участками пространства для движения исчезает критерий экономической эффективности проведения новых транспортных путей. Вследствие этого, развитие транспортной сети сетей происходит нерациональным образом как в рамках одного и того же вида транспорта, так и в рамках транспортной системы в целом. С одной стороны ресурсы "размазываются" на строительство и содержание всевозрастающей сети, с другой стороны, значительные ее участки оказываются недоразвитыми с точки зрения нужд потребителей.

     5) Высокая цена ошибки при планировании. В рыночной экономике задача централизованно-управляемого развития единой транспортной системы бессмысленна. Концентрация деятельности по развитию транспортной системы в едином центре многократно увеличивает риск, связанный с ошибками прогноза. В то же время, выполняющие роль проектировщика органы государственной власти не всегда способны даже оценить нанесенный ущерб, поскольку зачастую убытки экономики носят непрямой характер и выражаются в нереализованных альтернативных возможностях развития хозяйства, которые невозможно оценить в условиях отсутствия или искажения ценовых сигналов. Учитывая масштабы и долговременный характер вложений в транспортную сферу, любая ошибка проектировщика ведет к колоссальным убыткам для всего народного хозяйства.