Приграничное сотрудничество в Российской Федерации

7) Обеспечение  поддержки органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления российских организаций, участвующих в обустройстве приграничной территории и решении задач развития приграничного сотрудничества.

 
8) Совершенствование миграционного,  налогового, таможенного, уголовного законодательства. 

9) Необходимо  учитывать, что среди регионов  приграничного пояса благоприятные  условия для развития имеют  те, которые располагаются на  глобальных коммуникациях и на  коммуникациях, обеспечивающих международное  регионального сотрудничество, а для регионов, занимающих тупиковое положение, необходимые специальные меры поддержки, которые могут быть представлены в виде федеральных, региональных и отраслевых программ. 

10) В качестве  меры для поддержания определённого  уровня приграничной торговли может также являться применение безвизового режима взаимных посещений для однодневного туризма.

 
Совокупность данных условий способствует укреплению экономических, социальных, культурных, административных и иных связей РФ и субъектов РФ с сопредельными государствами и повышению жизненного уровня населения приграничных территорий, в том числе — сопредельных государств. 

Основные  угрозы в сфере  приграничного сотрудничества 

отток населения  из стратегически важных и малонаселённых приграничных территорий

угроза возникновения  и проявления национализма, шовинизма, этнического и религиозного сепаратизма, межэтнической напряженности на приграничной территории

возможное проникновение террористических элементов на территорию РФ

наркотрафик из сопредельных государств, большие объемы контрабандной торговли, криминализация приграничья, трансграничная преступность

растущая нелегальная  миграция

этническая и  культурная ассимиляция, утрата общероссийской идентичности жителями приграничья

риск нанесения  урона окружающей среде. 

Таким образом, следует заблаговременно думать о разработке и введении мер по совершенствованию процедур пограничного, таможенного, иммиграционного, экологического, фитосанитарного и иных видов контроля в отношении организаций и граждан, нарушающих цивилизованные принципы взаимодействия. Осуществлять иные принципы и механизмы реализации российской внутренней и внешней политики, обеспечивающие национальные интересы и национальную безопасность на государственной границе Российской Федерации, в том числе в сфере борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и другими правонарушениями. 

Мировой опыт

 
Мировой опыт свидетельствует, что  приграничное сотрудничество является важнейшим фактором активизации международных экономических связей, а разумное использование преимуществ приграничного положения позволяет дать мощный импульс для развития даже самых, казалось бы, неперспективных приграничных регионов. Наибольших успехов в этом направлении, как известно, достигли государства Евросоюза.

 
Из существующих на сегодняшний  день механизмов приграничного взаимодействия наиболее эффективным признается деятельность по типу «еврорегионов». Еврорегионы  представляют собой европейскую форму международной интеграции, основанную на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы, характерной чертой которых является наличие постоянно действующих общих рабочих органов. Ещё одной отличительной чертой еврорегионов является то, что в их пределах фактически устраняются таможенные барьеры и препятствия для перемещения рабочей силы. Подобная форма взаимодействия приграничных территорий становится популярной и в рамках СНГ.

 
Основной целью создания еврорегионов является объединение усилий приграничных территорий (местных органов власти) для преодоления их относительной  отсталости в социально-экономической  сфере из-за отдаленности (изолированности) от центра для решения вопросов, направленных на улучшение жизни населения этих территорий.

 
Основными направлениями деятельности еврорегионов являются: экономика, социальная сфера и культура, транспорт, связь, образование, туризм, здравоохранение  и защита окружающей среды. Кроме того, решаются вопросы обустройства совместной границы, миграции населения приграничных территорий, сотрудничества правоохранительных органов, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях.

 
Единой правовой формы организации  деятельности еврорегиона не существует. Это могут быть либо «общее соглашение о партнерстве», либо «сообщество по интересам», либо «сообщество с правами юридического лица» и т.д. Юридической основой деятельности еврорегионов являются внутреннее законодательство государств–участников и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., подкрепленные межгосударственными соглашениями приграничного сотрудничества между заинтересованными государствами.

 
Таким образом, еврорегионы предполагают объединение приграничных территорий и  образование некого единого экономического субъекта с облегченными, по сравнению с межгосударственной договоренностью, условиями экономического сотрудничества. Это актуально и для России, но, фактически, у нас нет ни одного правительственного акта или закона, который бы давал такую реальную возможность нашим западным субъектам. 

Экономические формы приграничного  сотрудничества на территории РФ

 
В российской практике первой формой особого экономического режима стали свободные экономические зоны. Особая, свободная или специальная экономическая зона (ОЭЗ или СЭЗ) — один из видов привлечения финансовых ресурсов в приграничные районы, представляющая собой ограниченную территорию с особым юридическим статусом по отношению к остальной территории и льготными экономическими условиями для национальных и/или иностранных предпринимателей. Эта форма оказалась стихийной, нерегулярной и плохо регламентированной. В начале 90-х гг. СЭЗ воспринимались как территории, которые быстрее начнут внедрять практику рыночных отношений и станут «флагманами» капиталистической экономики. За их статус велась лоббистская борьба, поскольку он позволял региональным элитам свободнее распоряжаться финансовыми ресурсами. После выхода указа Президента «О свободных экономических зонах», в 1990-91 гг. обсуждалось создание 11 СЭЗ — в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ «Янтарь»), Новгороде, Зеленограде, Алтайском крае, Кемеровской, Читинской (СЭЗ «Даурия»), Сахалинской областях, Еврейской АО и Приморском крае. В частности, в 1990-91 гг. Верховный Совет России принимал распоряжения о развитии СЭЗ в Алтайском крае, Амурской, Кемеровской, Новгородской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более ли менее реально действовали «Находка» в Приморском крае на базе крупного российского порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового кредита) и СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико-географические предпосылки.

 
Особенностью ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсутствие чётких критериев их выделения и ясных  правил работы. Многие предполагаемые СЭЗ, как уже упоминалось, были продуктом  лоббизма региональных элит, не имея предпосылок для развития в таком качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания для государства, поскольку в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни региональному бюджетам и приобретали сомнительную репутацию.

 
На протяжении 90-х гг. ситуация с  СЭЗ развивалась крайне неровно  при отсутствии правил игры и большом  влиянии индивидуального и не всегда экономически обоснованного  лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ  президентским указом получила Кабардино-Балкария — одна из экономически слабых кавказских республик. В 1994 г. по распоряжению правительства аналогичная зона создавалась в Дагестане. По сути, СЭЗ создавались в рамках практики индивидуальных отношений между центром и регионами без необходимой проработки.

 
Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных  законов и используемого в  них понятия «особая экономическая  зона». Первым был принят ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской  области», который установил экономический статус российского эксклава (который обусловлен геополитическими обстоятельствами). Этот закон вступил в силу в январе 1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической зоне, а в настоящее время она функционирует на основе отдельного ФЗ №16 от 10.01.2008 г.). Далее последовал закон «Об особой экономической зоне в Магаданской области» (вступил в силу в мае 1999 г.; с 1 января 2006 г. до 31 декабря 2014 г. участники зоны при осуществлении ими хозяйственной деятельности на территории зоны и в пределах Магаданской области освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы).

 
Особый экономический статус, подтверждённый на уровне федерального правительства, в России получили только два приморских региона. При этом федеральный центр предпринимал определённые усилия для введения экономических и временных ограничителей, не допуская превращения этих регионов в полунезависимые экономико-политические образования.

 
Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте произошло только в 2005 г. В России постановлением Правительства от 22 декабря 2005 г. создано шесть ОЭЗ: четыре технико-внедренческих (инновационных) в городах: Дубна, Москва (Зеленоград, ТВЗ «Зеленоград»), Санкт-Петербург (посёлок Стрельна, зона «Нойдорф»), Томск; две промышленно-производственные зоны в городах: Елабуга (ОЭЗ «Алабуга») и Липецк (ОЭЗ «Липецк»). Причём этот закон не предполагает совпадения территории ОЭЗ  с территорией субъекта федерации: речь идёт о компактных территориях, где обеспечивается создание новых производств в условиях льготного режима. Создание ОЭЗ, совпадающих с целыми субъектами федерации, возможно только с помощью специальных федеральных законов. Единственным претендентом на эту роль являлась лишь Калининградская область с её особым экономико-географическим и геополитическим положением.

 
Кроме того, 3 февраля 2007 г. постановлением Правительства РФ в России создано  семь ОЭЗ туристско-рекреационного типа: на Алтае, в Бурятии, в Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Иркутской и Калининградской областях.

 
Другим характерным явлением в 90-ые гг. стали внутренние оффшорные зоны. Оффшорная зона — это государство или его часть, в пределах которой для компаний-нерезидентов определяется особый режим регистрации и деятельности. В ряде государств используется также термин «налоговый рай». То есть регионы освобождали предприятия, регистрируемые на их территории от своих налогов. Это привлекало многие компании, которые снижали таким образом свои издержки. Как правило, одновременно формировались особые отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку региональный бюджет от такой практики не выигрывал. Внутренние оффшорные зоны, по сути, оформили особые отношения между региональными властями и отдельными крупными компаниями, заинтересованными в оптимизации налогообложения.

 
Обычно внутренние оффшорные зоны создавались в небольших республиках  и автономных округах. Примерами  являются экономически слаборазвитая  Ингушетия (зона экономического благоприятствования «Ингушетия» была создана по решению федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был принят ФЗ о Центре международного бизнеса «Ингушетия»), Калмыкия (регистрация предприятий на условиях оффшорного налогового законодательства проводилась через Агентство развития и сотрудничества), республика Алтай («Эколого-экономический регион «Алтай»). Позднее практику освобождения предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвенкийском, Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была среди лидеров по доле федерального бюджета в налогах, собираемых на её территории (т.е. налоги в региональный бюджет практически не шли. Так, в 2003 г. доля федерального бюджета в налогах, собираемых на территории Калмыкии, составила 85%).

 
В декабре 2003 г. Совет Федерации РФ отменил с 1 января 2004 г. инвестиционную льготу по налогу на прибыль, которую  до этого имели право устанавливать  местные власти. А освобождения предприятий  от налога на прибыль и было наиболее привлекательным стимулом предприятий, работающих в оффшорных зонах. Тем самым в России были упразднены внутренние оффшоры (Калмыкия, Чукотка и др.). Из оффшоров осталась только Калининградская область, где Налоговым кодексом установлены льготы для резидентов особых экономических зон.

 
Необходимо подчеркнуть, что в  настоящее время соседние с Россией  государства довольно широко используют зонный механизм для повышения конкурентоспособности  приграничных с ней районов. Деятельность многих зон тесно увязана с российским рынком. В частности, в пограничных с Россией районах Китаем созданы специальные экономические зоны приграничного сотрудничества в Манчжоули, Хэйхэ, Суйфэньхэ и Хунчуне. Эти зоны играют важную роль в развитии российско-китайской торговли и экономическом подъеме отсталых северных районов Китая. Опасность данных процессов состоит в том, что состав заявок потенциальных резидентов ОЭЗ на 80% состоит из иностранных компаний. На данную пропорцию обращал внимание ещё в 2006 г. В. Путин, указывая на негативные последствия применительно к конкурентоспособности наших товаров и предприятий.

 
Таким образом, стоит вопрос о необходимости  выработки оптимальной пропорции  барьерности и контактности при  проведении государственной политики в сфере пограничного сотрудничества, чтобы, с одной стороны, активизировать внешнеэкономические контакты, а с другой, делать это не в ущерб вопросам национальной безопасности РФ. Это может стать возможным благодаря выработке ФЗ «О приграничном сотрудничестве в РФ».