Бюджетный контроль

А нормы ст.ст.265, 272 и 277 БК РФ также  позволяют отнести организационную  форму контроля органов финансового  контроля, созданных исполнительными  органами государственной власти, к  внутреннему контролю, то есть ко второй подсистеме государственной системы  финансового контроля.

Такое разграничение финансового  контроля на внешний и внутренний в зависимости от статуса и  функций органов, которые осуществляют финансовый контроль, представляется и в теории, и в практике обоснованным, целесообразным и необходимым. Так  как органы исполнительной власти осуществляют функции по исполнению бюджетов, финансовый контроль исполнительных органов финансового  контроля, как уже отмечено выше, следует считать внутренним. Внутренний контроль осуществляется органом, подведомственным проверяемому органу. И в этом смысле степень объективности такого контроля не всегда является более предпочтительной. А контроль, осуществляемый органом финансового контроля, созданным законодательным органом власти, является внешним, так как представительный орган власти не принимает непосредственного участия в исполнении бюджета, то есть контроль осуществляется органом, не находящимся в подчинении у проверяемого органа, что значительно повышает степень объективности и эффективности такого финансового контроля.

Внешний контроль должен играть важнейшую  роль в общей системе государственного финансового контроля, поскольку  представительные органы, осуществляющие внешний контроль, независимы и обособлены от проверяемых ими органов исполнительной власти.

На федеральном уровне государственной  власти для осуществления внешнего государственного контроля за исполнением бюджетов создана Счетная палата Российской Федерации.

Исполнительная власть также создает  органы финансового контроля. На федеральном  уровне органами исполнительной власти создана определенная иерархия органов, осуществляющих финансовый контроль. Большинство органов финансового  контроля, созданных органами исполнительной власти, находятся в подчинении Министерства финансов РФ. К таким органам финансового  контроля относятся: Федеральная налоговая  служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому  мониторингу; Федеральное казначейство (федеральная служба).

Особую роль играет Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора, или Росфиннадзор.

Росфиннадзор был образован в ходе административной реформы, проводимой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314.

ФСФБН создана на базе Департамента государственного финансового контроля и Департамента валютного контроля, существовавших в рамках Министерства финансов РФ, и соответствующих территориальных  органов (контрольно-ревизионных управлений и территориальных органов валютного  контроля). Цели данной реорганизации  состояли в разделении нормотворческих, правоустанавливающих и контрольно-надзорных  функций в системе органов  исполнительной власти, а также в  сокращении численности работников этих органов.

В соответствии с Постановлением Правительства  РФ от 8 апреля 2004 года № 198 «Вопросы Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора» Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 года № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».

В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года №  89н  «Об утверждении Положения о  территориальных органах Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора». Данное Положение регулирует как  полномочия, так и организационные  основы деятельности территориальных  органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Изучая вопросы взаимоотношений  Службы с иными органами государственной  власти, нельзя не отметить, что в  этой сфере возникает множество  проблем. Ввиду отсутствия ясной  и четко урегулированной системы  органов финансового контроля, существуют как пробелы в некоторых сферах финансового контроля, так и, напротив, дублирование функций различными органами.

Наибольшие проблемы возникают  в ходе функционирования и взаимодействия ФСФБН и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и государственных  чиновников не прекращаются споры по поводу того, какой орган наиболее важен и как должны быть распределены полномочия между ними. Существует точка зрения, что объективный  финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный самостоятельный и независимый  орган. Однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию РФ. Как видится, правильным было бы установить более четкую регламентацию  и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и  исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, представляется необходимой и некая  координация деятельности Счетной  палаты РФ и ФСФБН.

Чрезвычайно важно и взаимодействие ФСФБН и Министерства финансов РФ. В связи с тем что Служба не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов ее деятельности возлагается в основном на Министерство финансов РФ. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором правоприменительных функций Министерство финансов РФ должно издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Службы, закрепленные в Положении. Однако нельзя забывать, что, несмотря на то что ФСФБН находится в ведении данного министерства, она не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью, самостоятельно реализует свои полномочия.

Итак, ФСФБН в настоящее время  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные  полномочия в финансово-бюджетной  сфере. При этом, несмотря на относительно недолгий период существования, ФСФБН ведет достаточно эффективную работу по осуществлению финансового контроля в сфере соблюдения бюджетного и валютного законодательства.

Таким образом, с точки зрения теории финансового права и сложившейся  практики, создание специальных органов  для осуществления контроля за государственными и муниципальными финансами является необходимым.

Сфера управления государственными и  муниципальными финансами (публичными финансами) отличается от сферы управления финансами коммерческих организаций  и обычные аудиторы не обладают необходимыми знаниями для проведения эффективного контроля за публичными финансами.

Создание же специальных органов  финансового контроля либо передача функций по осуществлению контроля вышестоящим контрольным органам  позволит осуществлять финансовый контроль компетентными, опытными, профессиональными  сотрудниками контрольных органов, специализирующимися именно в сфере  публичных финансов, что, в свою очередь, повысит эффективность самого бюджетного контроля.