Финансовые платформы» местных правительств Китая: спасение в кризис или бомба замедленного действия

 

«Финансовые платформы» местных правительств Китая: спасение в кризис или бомба замедленного действия?

Научная работа

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

«Финансовые платформы» местных  правительств: спасение в кризис или  бомба замедленного действия?

 

Среди причин глобального  кризиса конца 2000-х годов находится множество фундаментальных экономических и социальных перемен в ведущих странах. Все они заняты поиском новых факторов устойчивого роста. Для этого необходимо решить проблемы, вызвавшие кризис, и тем самым определить динамику мирового хозяйства на ближайшие десятилетия. Главная задача — обеспечить оптимальное обновление производства, экономики и общественных отношений.

Кризис, начавшийся в 2008 г., стал серьезным экзаменом на прочность для большинства экономик мира. Не обошел он стороной и Китай, который в последние годы выступает одним из передовиков мирового экономического развития. В результате кризиса темпы роста ВВП Китая в 2008 г. оказались наименьшими с 2001 г. — 9%. В 2009 г. снижение продолжилось до 8,7%^.

Несмотря на то, что Китай представляет собой наиболее динамично развивающуюся  часть мировой экономики, защищен  сильной политической властью, закрытым внутренним рынком, устойчивой валютой, дешевой рабочей силой, торможение его развития на фоне мирового кризиса очевидно и неизбежно.

В условиях нарастания негативных тенденций Постоянный комитет Госсовета КНР 5 ноября 2008 г. принял решение о проведении активной финансовой и умеренно мягкой денежно-кредитной политики, направленной на расширение внутреннего спроса и стимулирование устойчивого экономического роста. Одновременно была утверждена антикризисная программа, включающая 10 ключевых задач, в том числе повышение уровня доходов населения, масштабное строительство жилья для малоимущих и др.

На выполнение этой программы было решено выделить в течение двух лет (до конца 2010 г.) дополнительные инвестиции в размере 4 трлн. юаней (около 586 млрд. долл.). При этом предполагалось, что за счет центрального бюджета будет обеспечено лишь около 1/3 необходимых ресурсов (1,18 трлн. юаней), остальные средства должны аккумулировать местные правительства, предприятия и финансовые структуры.

Принцип софинансирования антикризисных мер не нов для Китая и применялся в 1998 г., и в этот раз оказался эффективен. Региональные правительства всех уровней оперативно сформировали собственные инвестиционные программы на сумму свыше 18 трлн. юаней, в дальнейшем эта цифра возросла почти вдвое, до 30 трлн. юаней — это в 10 раз больше суммы, на которую рассчитывал Госсовет КНР, и сопоставимо с ВВП страны за 2008 г. (30,07 трлн. юаней).

Т.к. возможности как центрального, так и местных бюджетов ограничены, основная нагрузка по финансированию антикризисных мероприятий легла на банковский сектор — ключевое звено финансовой системы Китая. В связи с этим китайские власти предприняли ряд шагов по стимулированию активности кредитных учреждений. В результате уже в I квартале 2009 г. среднемесячный объем кредитования вырос на 1,5 трлн. юаней, а по итогам полугодия было выдано кредитов на сумму 7,37 трлн. юаней — на 2,5 трлн. больше, чем за весь 2008 г.6

Одна  из особенностей китайской бюджетно-финансовой системы состоит в том, что Законом КНР «О бюджете» установлен запрет на осуществление любого рода заимствований местными правительства- ми. Таким образом, региональные власти НЕ МОГУТ получать кредиты в коммерческих банках и выпускать долговые обязательства. Еще в 1998 г. в условиях хронического недофинансирования со стороны центрального правительства и из-за низкой доходности упомянутые ограничения породили феномен, получивший название «финансовые платформы местных правительств».

Согласно определению  Госсовета КНР, под «финансовыми платформами» понимают экономические  субъекты (компании), созданные местными правительствами путем внесения в уставный капитал бюджетных средств и других государственных активов (земля, права на акционерный капитал, различного рода сборы), имеющие статус самостоятельного юридического лица и преимущественно осуществляющие финансирование правительственных инвестиционных проектов. В основном это объекты общественного назначения, городская инфраструктура, административные здания.

Спасение? Фактически, создавая такие компании, региональные правительства на вполне законных основаниях получили значительный ресурс для наращивания капиталовложений в развитие местной инфраструктуры. Благодаря антикризисной программе Госсовета количество «финансовых платформ» стало стремительно увеличиваться, причем не только на уровне провинций, но и на нижестоящих уровнях. Представляя интересы местных правительств и, по сути, выступая проводниками их инвестиционных идей, эти компании, начиная с 2008г стали постоянными и весьма крупными клиентами китайских банков^, ведь большинство «платформ» практически не имеют собственного капитала, за исключением средств и активов, переданных им правительственными структурами при регистрации. Поэтому банковские кредиты становятся основным, а порой и единственным, источником денежных средств для таких финансово-инвестиционных компаний.

Проблемы  анализа деятельности. Одна из ключевых проблем, связанных с анализом деятельности «платформ» и степени ее влияния на банковскую систему, — весьма противоречивая и не всегда полная статистика, особенно когда речь идет о низовых звеньях экономической системы. Т. О. очень трудно оценить правильно количество платформ и результаты их действия, и сил влияния.

Яркий пример — доклад руководителя Аудиторского управления КНР Лю Цзяи о результатах исполнения в 2009 г. бюджета центрального правительства, где сообщалось, что по результатам проверки было установлено: в этих административных единицах в общей сложности функционируют 307 «финансовых платформ». Объем их накопленной задолженности - в 1,45 трлн. юаней. Но в январе 2010 г. было заявлено, что в стране действует более 3000 инвестиционных компаний местных правительств, которые только в 2009 г. получили в китайских банках кредиты на общую сумму свыше 5 трлн. юаней.

Такие значительные расхождения  свидетельствуют о том, что в стремлении максимально смягчить удар мирового финансового кризиса китайские власти на какое-то время выпустили из сферы своего внимания развитие этих инвестиционных структур и их широкомасштабное сотрудничество с банковским сектором. Когда стала ясна важность статистических сведений о фин. платформах, правительству пришлось «взяться за ум» и систематизировать сведения о деятельности этих структур, чтобы восстановить свой контроль над указанной сферой.

Первые данные, опубликованные Комиссией по надзору за банковской деятельностью Китая, показали, что в июне 2009 г. в стране уже насчитывалась 8221 правительственная «финансовая платформа», из них около 60% — на уездном уровне. В последние годы суммарный объем долговых обязательств этих компаний также стремительно увеличивался: если в начале 2008 г., по данным надзорных органов, он не превышал 1 трлн. юаней, то к концу 2009 г. составил 6 трлн. юаней, причем 93% этой суммы было представлено банковскими займами. Позднее, в апреле 2010 г., председатель Комиссии по надзору за банковской деятельностью Лю Минкан внес серьезные коррективы в первоначальные оценки, заявив, что объем только ссудной задолженности «финансовых платформ» в конце 2009 г. достиг 7,38 трлн. юаней, увеличившись за год на 70,4% (3,05 трлн. юаней)14.

Спасение!Из этого можно сделать вывод, что на инвестиционные правительственные компании пришлась 1/3 сгенерированных в 2009 г. китайской банковской системой кредитов. Вместе с тем, если признать эти цифры достоверными, то картина получается совершенно фантастическая и феноменальная: в кризисном 2008 г. «платформы» фактически стали локомотивом развития банковского сектора Китая, обеспечив 67% прироста портфеля китайских кредитных учреждений!

Несмотря на расхождения  в оценках общего объема выданных «платформам» банковских займов, несомненно, одно: правительственные финансовые компании внесли существенный вклад  в экономическое развитие страны в кризисный период. Большинство  крупных проектов в области инфраструктурного  строительства реализовывались  при непосредственном участии этих структур. Благодаря этому вклад инвестиций в обеспечение экономического роста в 2009 г. составил 94,8%.

Проблема.Однако центральные власти начинают испытывать серьезную обеспокоенность в связи со стремительным и во многом бесконтрольным развитием «финансовых платформ», а, следовательно, и быстрорастущей задолженностью. Большинство инвестиционных проектов, реализуемых местными «финансовыми платформами», представлены низкоприбыльными объектами общественного назначения с длительным сроком реализации. Поэтому возникает вопрос: а кто и когда будет гасить задолженность? Согласно оценкам экспертов Китайской международной финансовой компании, лишь 30% полученных «платформами» кредитов они могут погасить самостоятельно (за счет собственных средств). Прогнозы Комиссии по надзору за банковской деятельностью еще менее оптимистичны — 24%. Очевидно, оставшуюся часть кредитов придется возвращать за счет средств фактических собственников этих компаний — местных правительств или центрального правительства — либо списывать, что обернется колоссальными убытками для банков.

Согласно данным Комиссии по надзору за банковской деятельностью, уже в конце 2009 г. среднее соотношение задолженности «платформ» и доходов местных правительств достигло 97,8%, а в некоторых случаях превысило 200%. В соответствии с расчетами профессора Северо-Западного университета (США) В. Ши задолженность местных «финансовых платформ», накопленная за 2004—2009 гг., составляет 11,4 трлн. юаней, что соответствует 1/3 ВВП страны за 2009 г.23 и почти в три раза превышает суммарные доходы местных бюджетов.

В связи с этим в 2010 г. проблема урегулирования долговых обязательств местных финансовых .Комиссия по надзору за банковской деятельностью инициировала проверку активов кредитных учреждений, связанных с «финансовыми платформами», в результате были выявлены массовые нарушения. Наиболее распространенным из них оказалось предоставление банкам правительственных гарантий в разных формах по займам инвестиционных компаний.

Но проблема не была решена. Этому есть логичное объяснение. Банковские учреждения в своей кредитной политике традиционно отдают предпочтение, финансированию правительственных проектов, считая их наименее рискованными, так как гарантом, пусть номинально, выступает государство, которое, по их мнению, ни при каких обстоятельствах не может стать банкротом, следовательно, выданный кредит так или иначе будет погашен. Руководствуясь этим принципом, банки, заключая негласные договоренности с местными властями, охотно кредитовали «финансовые платформы», несмотря на очевидные нарушения законодательства и сопутствующие финансовые риски.

Местные чиновники, стремясь в первую очередь обеспечить плановые показатели экономического развития региона, легко да - вали необходимые поручительства, не слишком заботясь о возможных  последствиях для бюджета. Зачастую гарантии носили крайне неформальный характер в связи с тем, что  в руководящий состав большинства  «финансовых платформ» традиционно  входят чиновники, курирующие территориальные  отделения коммерческих банков и  имеющие мощный ресурс для принятия кредитными учреждениями «правильных» решений.

В ходе проверок были установлены  факты нецелевого использования  заемных средств. Так, на фоне кредитного бума многие инвестиционные компании пользовались временными послаблениями в денежно-кредитной политике и нередко получали в банках деньги впрок. Часть этих средств в дальнейшем размещали на депозитных счетах, вкладывали в недвижимость или направляли на фондовый рынок. По данным аналитика Народного банка, в первом полугодии 2009 г. около 1,2 трлн. юаней средне- и долгосрочных кредитов (16% от общего числа выданных за этот период ссуд) были использованы заемщиками для спекуляций на фондовом рынке и инвестиций в сектор недвижимости.

Кроме того, отдельные «платформы»  направляли полученные кредиты не только на капиталовложения, но и на формирование так называемого «фонда собственных  средств» проекта. Дело в том, что  в соответствии с действующим законодательством инвестиционный проект может быть одобрен, если для его финансирования используются не только заемные средства, но и собственные ресурсы компании. Однако вследствие упомянутых нарушений многие проекты на 100% реализовывались за счет банковских кредитов. Иногда в попытке замести следы «платформы» пополняли собственный капитал за счет кредитов, оформленных на аффилированные компании (А.к. - дочерняя компания, которая является подчиненной другой, материнской компании).

В стремлении привлечь максимальный объем денежных средств инвестиционные компании шли на различные ухищрения, получая займы под проект сразу в нескольких банках, зачастую под одно и то же залоговое обеспечение или гарантию и прибегали к другим способам мошенничества.

Все это значительно снижало  возможности банковских учреждений эффективно управлять кредитным портфелем и одновременно увеличивало рискованность займов «платформ». Выявилась и серьезная проблема с залоговым обеспечением таких кредитов. По данным Комиссии по надзору за банковской деятельностью, залоговая стоимость обеспечения ссуд, выданных «финансовым платформам», составляет лишь 49,4% от общего размера задолженности. Более того, залог в значительной степени представлен низколиквидными активами, которые практически невозможно реализовать (правительственные здания, учебные заведения, парки и пр.).

Другой распространенный вид обеспечения — земельные участки. В случае неблагоприятных изменений на рынке недвижимости (вполне возможных на фоне принимаемых властями мер по сдерживанию строительного бума в Китае) стоимость такого залога может резко снизиться.

Кстати, в основном именно за счет этих средств и погашается задолженность многих «финансовых  платформ». Учитывая, что поступления  от передачи права пользования земельными участками часто становятся первичным  и одновременно вторичным источником погашения кредита «платформы», а также обеспечением по такому займу, потенциальный риск «невозврата» довольно велик.