Государственная и муниципальная формы собственности

В Конституции РФ 1993 г. и Гражданском кодексе РФ 1994 г. муниципальная собственность наряду с государственной отнесена к публичной собственности, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями, и выступает как самостоятельная форма собственности. Законодательное закрепление муниципальной собственности наряду с государственной в качестве самостоятельной формы собственности имеет целью приблизить к реальному обладанию материальными благами тех, кому они по праву принадлежат, -- народа. Преимущество муниципальной собственности перед государственной заключается в том, что многие вопросы относительно владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью могут решаться не только представительными органами, но и населением непосредственно в соответствии с его волей и в его интересах.

К субъектам муниципальной собственности согласно п. 1 ст. 215 ГК относятся городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления. Местное самоуправление заключает в себе право и действительную способность самостоятельного решения населением под свою ответственность вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, исходя из собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Таким образом, от имени соответствующего муниципального образования -- собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления, не являющиеся при этом собственниками вверенного им имущества (ст. 125, 215 ГК). Совершенно очевидно, что действующие в качестве юридических лиц выборные и иные органы местного самоуправления, а также территориального общественного самоуправления могут быть организованы соответственно только в форме финансируемых собственником учреждений, общественных организаций, иных формах, которые предусмотрены ч. 3 п. 2, п. 3 ст. 48 ГК.

Кроме того, осуществлять права собственника и выступать в имущественном обороте муниципальные образования могут также через юридических лиц -- муниципальные предприятия и учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК) или оперативного управления (ст. 296 ГК).

В состав объектов муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, которые находятся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, другие объекты.

Муниципальное имущество, подобно государственному, делится на две части. Одну его часть составляет имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другую часть составляет муниципальная казна соответствующего муниципального образования, которая состоит из средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Общим для объектов государственной и муниципальной собственности является также наличие среди них объектов, составляющих соответственно исключительную государственную и муниципальную собственность. Закон определяет виды имущества, находящегося только в муниципальной собственности, т.е. изъятого из оборота (например, муниципальные учреждения образования, культуры, спорта).

Специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных, бытовых и иных потребностей населения соответствующих территорий.

Решения, касающиеся создания (ликвидации) муниципальных предприятий, принимаются с учетом федерального законодательства, правовых актов субъектов федерации и местных представительных органов, изданных в пределах их полномочий, и согласуются со всеми заинтересованными сторонами. Кроме органов представительной и исполнительной власти разного уровня (включая комитеты по управлению госимуществом - КУГИ), к ним можно отнести ряд органов государственного и местного управления, без санкции которых упомянутые решения не могут быть приняты (органы по земельным ресурсам, охране природы и др.).

Следовательно, управленческие процедуры при реализации прав собственности на местном уровне становятся еще более сложными. Это требует очень четкого разделения компетенции и ответственности органон власти и управления различного уровня, которые принимают решения, затрагивающие отношения собственности. Однако такой четкости и действующем законодательстве не достигнуто, нормативные акты нередко сформулированы без должной конкретизации, что не только затрудняет управление собственностью на региональном уровне, но и создает предпосылки для снижения оперативности в управлении собственностью.

От государственной собственности необходимо отличать особый институт так называемой муниципальной собственности. Впервые в России она была выделена в Законе "О собственности в РСФСР", затем положение о муниципальной собственности, содержавшееся в нем, нашло отражение в Гражданском кодексе. К. субъектам права муниципальной собственности Законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены муниципальные образования: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями, в муниципальном собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований закреплены имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, включая и нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся на территории районов, непосредственно осуществляющих коммунальное обслуживание потребителей.

В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Положения этого закона были затем конкретизированы Постановлением Верховного Совета РФ № 3020-1 от 27 декабря 1991г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Постановлением № 3020-1 к муниципальной собственности местных органов самоуправления отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Советов народных депутатов.

В число таких объектов, находящихся в оперативном управлении местной администрации, входят: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта, включая метрополитен, внешнего благоустройства и обслуживающие их предприятия и др.

К муниципальной собственности отнесены и такие объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления субъектов федерации, как предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий, В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения, за исключением областных больниц и диспансеров; народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями; культуры и спорта.

В состав муниципальной собственности входят предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства России и, за исключением закрытой сети, все предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.

Объекты, переданные в государственную собственность субъектов федерации, муниципальную собственность городов и районов, могут быть переданы в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав.

3. Взаимосвязь государственной и муниципальной собственности

Российский государственный сектор (в его узком значении) включает только два уровня предприятий: федеральные и региональные (субъектов федерации). Муниципальные предприятия государственными - по законодательству -- как бы не являются (поэтому в Москве, например, где путем юридических ухищрений муниципальный уровень слит с уровнем субъекта федерации, одни и те же предприятия, включая очень крупные, являются одновременно и региональными и "муниципальными"), но их отличие от государственных чисто пространственное: на какую территорию работают.

Поскольку муниципальная собственность является одной из составляющих государственной собственности, между этими структурами существует тесная взаимосвязь, заключающаяся в возможности передачи отдельных объектов государственной собственности (федеральной) в собственность муниципалитета и механизме данной процедуры.

Особенности передачи таких объектов регулируются Указом Президента РФ от 28.10.94 г. № 2027 " О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" и принятым во исполнение данного указа Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03,95 г. № 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность".

Названным постановлением утверждено Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

В соответствии с п. 2 Положения передаче в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность подлежат объекты соцкультбыта федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий и не включаемые в состав приватизируемого имущества.

Передача указанных объектов производится путем внесения в планы приватизации предприятий, находящихся в стадии приватизации, перечней таких объектов отдельным разделом.

Если планы приватизации утверждены, то в установленном порядке в них вносят изменения и включают перечни передаваемых объектов.

Утверждение плана приватизации предприятия (изменений, вносимых в план приватизации) и является решением о передаче объектов соцкультбыта федеральной собственности в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность (п. 3 Постановления).

Объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не подлежащих приватизации, и в ведении казенных заводов (казенных фабрик), передаются в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном Распоряжением Президента РФ 18.03.92 г. № 114-рп.

При наличии общих черт право государственной и право муниципальной собственности существенно различаются. Различны прежде всего конкретные носители таких прав.

Субъектом права государственной собственности может быть только государственное образование: Российская Федерация в целом и ее субъекты.

Муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности, а ее субъектами выступают муниципальные образования, к числу которых относятся поселения и территории.

И государственное, и муниципальное имущество подразделяется законом на две группы. Первая из них одновременно закрепляется на иных вещных правах -- праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления -- за предприятиями, учреждениями, организациями, создаваемыми государственным или муниципальным образованием.

Вторая группа имущества (как правило, денежные средства) такими производными вещными правами не обременяется. Имущество второй группы образует казну - государственную либо муниципальную-

Различия в субъектах имеют важные правовые последствия. Так, земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, при отсутствии сведений о собственнике тех или иных природных ресурсов последние предполагаются принадлежащими государству, но не муниципальному образованию.

Другим примером служит унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления. Создание подобных предприятий, именуемых казенными, предусмотрено Гражданским кодексом Российской Федерации только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.

Регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности и объектов собственности федерации в муниципальную собственность отнесено к полномочиям органов государственной власти, соответственно, Российской Федерации и ее субъектов.