Государственный долг Российской Федерации. Анализ структуры и динамика

Сейчас важно понять: прекратить отток капитала - значит не только восстановить до­верие инвесторов и кредиторов, но и увеличить внутренние накопле­ния, остро необходимые российской экономике. Есть два основных пути решения названной задачи: 1) усиление административного конт­роля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законо­дательства; 2) осуществление системных институциональных измене­ний, создающих благоприятный инвестиционный климат.

В рамках первого направления возможны меры против приме­нения стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижения экспортных цен и невозврата валютной выручки; заключения фик­тивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенны­ми ценами; коррупции на таможне; расчетов через оффшоры. Наи­более доступные резервы на этом пути были использованы в 1994-1997 годов. Дальнейшие действия в данном направлении, в том числе основанные на международном опыте борьбы с подобными неза­конными операциями, еще могут дать определенный эффект, правда, незначительный. Однако упор на такие действия чреват нарастани­ем произвола, заметно ухудшающего инвестиционный климат и тем самым способствующего усилению оттока капитала, а также, на мой взгляд слишком жесткие административные меры по регулированию потока средств, уходящих за границу, насторожит иностранных инвесторов и людей, считающих безопасным держать капитал в России.

Поэтому в предстоящие годы нужно сосредоточить усилия по реализации мер в рамках второго направления, обеспечивающих вос­становление доверия к российским рынкам. В их числе: сбалансиро­ванность бюджета, совершенствование налоговой системы и налого­вого администрирования только на основе закона; обеспечение на­дежной работы банковской системы, что очень важно - защита прав кредиторов и инве­сторов, так как привлечение инвестиций в национальную экономику уже давно объявлено приоритетным направлением деятельности российского Правительства, "прозрачность" финансовой отчетности всех предприятий и организаций; обеспечение заметных сдвигов в борьбе с преступнос­тью и коррупцией, улучшение работы прокуратуры и судеб­ной системы, для того чтоб инвестор чувствовал собственную защищенность в чужой стране и действовал на основании либеральных и защищающих его собственность законов. строгое соблюдение федеральных законов на всей тер­ритории страны, прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение их привилегий.

В ходе переговоров о реструктуризации внешней задолженности России надо с самого начала занять позицию, позволяющую добиться комплексного решения проблемы государственного внешнего долга в увязке с восстановлением экономического роста и платежеспособности страны в условиях гражданского мира и относительного повышения благосостояния населения. Основные элементы запросной позиции по мнению Е. Ясина:

-   списание 100% внешнего долга бывшего СССР;

- частичная реструктуризация внешнего долга Российской Фе­дерации с полным выполнением обязательств только по евробондам при рефинансировании задолженности МВФ;

- по реструктурируемой части российского долга льготный пе­риод - 10 лет, общий срок погашения - не менее 30 лет.

Такой по мнению г-на Ясина должна была быть «запросная позиция» России. На таком принципе строилась и вся переговорная политика при общении с Парижским и Лондонским клубом. «Проси невозможно много – и получишь ту малость, которая тебя устроит». Не берусь судить о правильности таких действий Правительства, но факты налицо: 10 – 11 февраля 2000 года во Франкурте на переговорах с Лондонским клубом было достигнуто соглашение о списании 36,5% основной суммы советского долга при его общей сумме в 31,8 миллиарда долларов. То есть Россия уменьшила свой долг на 10 миллиардов долларов, а на выплату остальной части предусмотрена рассрочка на 30 лет с учетом льготного периода в 7 лет.

По приблизительным оценкам, только достижение договоренности на названных условиях позволит удержать расходы по погашению и об­служиванию государственного внешнего долга в пределах 3 - 4 млрд. долл. в год. Не исключено, что страны-члены Парижского клуба от­вергнут наши предложения, сделав упор, например, на необходимость строгого соблюдения принципа сопоставимости условий реструкту­ризации задолженности перед различными категориями кредито­ров. Как и в недавнем случае с Пакистаном, они будут добиваться пересмотра графика погашения долга и по облигационным займам. Несмотря на негативные последствия, связанные с закрытием доступа на международные финансовые рынки на более длительный срок, необходимо все же пойти на такую реструктуризацию при сохране­нии оптимальных размеров выплат, о которых говорилось выше.

Одновременно нужно принять меры по совершенствованию сис­темы управления государственным внешним долгом, имея в виду со­здание организационных и юридических предпосылок применения инструментов активного управления внешним долгом, включая выкуп долга, операции своп (долг/долг, долг/акции, долг/экспорт, долг/ ресурсы), призванных уменьшить основную сумму долга и как след­ствие сократить процентные платежи. Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

С 1990 г. среди населения СССР распространялись государственные облигации целевого беспроцентного займа сроком на три года. Погашение таких облигаций осуществлялось дефицитными товарами длительного пользования. Поступления от реализации таких облигаций были учтены в доходах бюджета в сумме 5 млрд. руб.

Для покрытия дефицита бюджета 1990 г. был впервые выпущен в обращение иной вид государственных ценных бумаг - государственные казначейские обязательства сроком на 16 лет с уровнем доходности 5%. Данные ценные бумаги распространялись также среди населения. Впервые за время существования государства была сделана попытка распространения государственного внутреннего 5%-ного займа среди юридических лиц (предприятий, организаций). Данный опыт не принес желаемого результата по ряду причин.

Целевой товарный заем принес бюджету 4,1 млрд. руб., но государство практически  до сих пор не выполнило своих обязательств перед кредиторами. Такой тип займа не имеет места в странах с развитой рыночной экономикой. С переходом России на новые экономические отношения он не имеет перспективы и в нашей стране.

3.1  Зарубежный опыт управления государственным долгом.

В современных условиях обшей для многих стран причиной дефицитности бюджетов и связанного с этим роста государственного долга считается необоснован­ная экономическая политика, которая приводит к чрезмерно высокому уровню социальных финансовых обязательств. Подобная ситуация складывается и в Рос­сии, что делает для нас полезным многообразный опыт управления госдолгом в западных странах. В настоящее время одним из главных направлений в в решении проблемы долга должен стать вопрос о списании  долга СССР. Списание долга практикуется главным образом в отношении беднейших стран, имеющих "критические" показатели задолженности. Соответствующие критерии представлены в таблице. Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень (См. Приложение №1).

Как видно из приведенных данных в приложении №1, по одному из критериев (внеш­ний долг к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по ос­тальным - приближается к ним. Таким образом, по формальным при­знакам кредиторы могут отказать России в списании долга.

На практике были прецеденты, когда в 1992 году было списано 50% чистой приве­денной стоимости задолженности Польши и Египта, хотя эти страны относились к государствам со средним уровнем доходов (беднейшим из них). В результате внеш­ний долг Польши сократился с 30 млрд, до 15 млрд. долл., а Египта - с 25 млрд. до 12,5 млрд. долл. Списание долгов Польше и Египту было обусловлено прежде всего политическими соображениями ведущих стран Запада (в случае .Польши - успеш­ное проведение рыночных реформ в первой стране бывшего советского блока; в слу­чае Египта - заключение мира с Израилем).

Кроме того, сокращение коммерческого долга (перед Лондонским клубом) прак­тиковалось для Мексики (февраль 1990 г.), Коста-Рики (май 1990 г.), Венесуэлы (август 1990 г.). При этом предполагался обмен старых долгов На новые долговые обязательства со скидкой или с понижением процентных  ставок.

Одним из концептуальных подходов в управлении государственным долгом  является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следу­ет из практики большинства стран, не вызывает обыч­но опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступле­ния в Европейский валютный союз, государственный долг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП,  в т.ч. Финляндии — 56, Франции — 58, Германии — 61, Испании — 69, в Бельгии и Италии — по 122%[11]; при этом две после­дние страны обязались вдвое снизить свой долг — Бель­гия к 2011 году и Италия—к 2016 году. В США долг федераль­ного правительства составляет в настоящее время свы­ше 5,3 триллиона долларов, или около 70% ВВП. В условиях дли­тельного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматри­вается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над рас­ходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и эко­номическому росту.

Правительства обычно привлекают заемные ресур­сы, исходя из потребностей и условий очередного фи­нансового года. Вместе с тем, механизм государственного кредита в принципе может использоваться и по схеме программ­ного финансирования с длительным, до нескольких поколений, долговым циклом, а также по схеме ре­зервного кредита.  Для этого, помимо соответствующих общеэкономических и финансовых условий, необхо­дима также установка центральных финансовых орга­нов на реализацию указанных возможностей.

Обоснованность и эффективность использования государственных займов для распределения военного финансового бремени между несколькими поколени­ями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших участие в двух мировых войнах. С аналогичной целью менее масштабные программы дефицитного финансирования применяются странами и в послевоенные годы для целей экономической ре­конструкции и финансовой стабилизации. В России при определенных условиях через механизм госкредита так­же может быть реализована обоснованная создавшей­ся ситуацией программа финансовой солидарности поколений. Речь идет о стратегическом маневре с раз­работкой долгосрочной программы относительного снижения на начальном этапе уровня налогообложе­ния через механизм государственного кредита. В исто­рическом процессе преобразования распределительной экономики в рыночную современный переходной этап следует считать наиболее напряженным и ответствен­ным. и этим в принципе оправдан перенос определен­ной части налогового бремени на будущие поколения с благополучной экономикой, окрепшей в результате своевременного обеспечения условий для устойчиво­го экономического веста. Представляется, что при этом, в зависимости от обстоятельств, надежное и эффективное функционирование механизма госкредита может предусматривать сохранение на протяжении одного-двух поколений государственного долга России на уровне порядка 82-100% ВВП[12], при этом абсолют­ные размеры долга могут возрастать в меру увеличе­ния национального производства и налогового потен­циала страны.

Что касается резервной функции госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при необходимости и без какой-либо регламентации. Хотя для российских условий по завершении финансовой стабилизации надежнее было бы заранее обозначить определенные размеры и условия использования спе­циального госкредитного резерва на случай непредви­денных бюджетных расходов или снижения доходов. Например, такой случай, когда рискованное сниже­ние налоговых ставок не оправдало бы ожиданий уве­личения в установленные сроки бюджетных доходов. Подобная специальная резервная часть госкредита могла бы составлять порядка 5% ВВП. Применитель­но к намеченным базовым параметрам резервный ли­мит составил бы порядка 8 млрд. дол. Оперативное его использование и последующее восстановление могли бы законодательно регламентироваться, что способ­ствовало бы укреплению доверия к стабильности фи­нансовой системы страны.

Для того, чтобы быть в состоянии реализовать рас­пределительную и резервную функции, страна долж­на обладать надежной кредитоспособностью при адек­ватном уровне долгового бремени.

Что касается соотношения между внутренним и внешним долгом, то отдельные страны, в зависимос­ти от обстоятельств, придерживаются различных под­ходов. Так. в Новой Зеландии, следуя принятой в 1994 г. программе, внешний долг будет полностью погашен в этом году. Отказавшееся от внешних заимствований правительство становится крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. Считается, что при этом повышается ликвидность гособлигаций, все вы­пуски которых выступают как базовые и при этом сни­жаются затраты по обслуживанию долга. В ряде же дру­гих стран, наоборот, стремятся переместить госзаим-ствования с внутреннего на международный финан­совый рынок- И делается это, зачастую, не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и тем способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживает­ся, в частности, Бразилия. Здесь при всех изменениях в финансовой политике и экономических реформах учи­тывается необходимость снижения государственных заимствований внутри страны. В результате бразильс­кие корпорации получают возможность размешать на внутреннем финансовом рынке свои облигации на более благоприятных условиях.

Вместе с тем, как следует из опыта западных стран, все меньшую значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчи­вая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансо­вых рынков. Тем самым обеспечиваются условия об­щего полхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.