Экономическая основа конституционного строя

Поскольку инвестиционные решения руководителей госпредприятий неэффективны, то решения должны приниматься органами исполнительной власти в рамках согласованных ежегодных лимитов, утверждаемых законодателями. При этом надо учитывать, что прогнозировать финансовую устойчивость и принимать текущие управленческие решения невозможно без информации о капитальных вложениях.

Предусмотренные в Концепции  меры по реализации плана развития госсектора экономики не позволяют  преодолеть недостатки управления унитарными предприятиями. Без выработки и  законодательного закрепления четкого механизма управления государственным имуществом повысить эффективность управления государственными активами весьма проблематично.

Проблему неэффективности  управления государственными предприятиями  в Концепции рекомендовано решить за счет их сокращения до минимального количества. Для реализации этой задачи предлагается сохранить в государственном секторе предприятия, осуществляющие деятельность в социальной сфере, в сфере национальной обороны и некоторых других, т.е. лишь те функции, которые невыполнимы в рамках частного сектора. Подобный подход не способствует ускоренному развитию экономики. Если рентабельные предприятия будут акционированы, то максимизировать доходы федерального бюджета в рамках предложенной схемы крайне сложно.

На начало 2002 г. количество государственных предприятий в  общей массе составляло 4,5%, однако эти 4,5% хозяйствующих субъектов  обеспечивали занятость 11,8 млн.человек, что составляло 23,6% всего занятого населения.

Гражданский кодекс РФ ничего не говорит об управлении федеральной собственностью в широком, конституционно-правовом понимании управления, но подтверждает право государственных органов РФ выступать от имени РФ в отношениях по управлению федеральной собственностью. Правда, описано это право языком и в понятиях гражданского права: в рамках своей компетенции органы государственной власти от имени РФ могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности и выступать в судах (ст.125 ГК РФ).

Обращает на себя внимание, однако, то обстоятельство, что в ГК РФ ничего не сказано о возможности передачи государственными органами РФ своих прав и обязанностей по гражданскому обороту органам государственной власти субъектов РФ (равно как и наоборот). Отсюда возникают два следствия: либо управление федеральной собственностью, и в частности передача полномочий по управлению такой собственностью государственным органам низших уровней, осуществляется только в негражданском порядке (например, властными актами), либо ГК РФ допускает возможность передачи органам государственной власти субъектов РФ прав управления федеральной собственностью посредством гражданско-правовых договоров продажи, мены, дарения, безвозмездного пользования и т.п. сделок. Но в таком случае у РФ могут возникнуть имущественные обязательства, выполнение которых способно противоречить конституционным принципам разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ, а также сфер компетенции государственных органов.

Вместе с тем ГК РФ содержит существенное отличие от Конституции РФ в сфере управления федеральной собственностью. Он предусматривает возможность передачи права такого управления не только органу государственной власти (чем ограничивается Конституция РФ), но и частному лицу - юридическому или физическому. Управление собственностью частным лицом, не обладающим полномочиями публичной власти, принципиально меняет методы и формы управления. Частное лицо неизбежно вынуждено управлять федеральной собственностью частными, т.е. гражданско-правовыми, методами.

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность  муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

Конституция РФ, признавая  и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические  условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст.132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст.130).

Применение этого положения  является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования  и распоряжения закреплены в ГК, Законе об организации местного самоуправления, других законах и нормативных  правовых актах.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок ее формирования был определен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

Несмотря на то что  объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с разграничением права собственности.

Свердловский областной  комитет по управлению государственным  имуществом обратился в Арбитражный  суд Свердловской области с иском к администрации г. Екатеринбурга и третьему лицу - Научно-производственному центру по охране памятников истории и культуры Свердловской области о признании недействительным постановления главы администрации города в части утверждения в составе муниципальной собственности ряда зданий, расположенных в г. Екатеринбурге.

Исковые требования мотивировались тем, что эти здания относятся  к памятникам истории и культуры и являются объектами федеральной  собственности, в связи с чем  незаконно отнесены оспариваемым постановлением к муниципальной. Арбитражный суд иск удовлетворил со ссылкой на то, что все объекты, указанные в исковом заявлении, являются памятниками истории и культуры и незаконно включены в перечень объектов муниципальной собственности.

На формирование муниципальной  собственности существенным образом  повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности  оказать на него какое-то заметное воздействие.

3.2 Частная собственность  в РФ

Конституции и законы многих демократических государств в ХХ в. существенно обновили общую  концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные,экологические, экономические, здравоохранительные и другие ограничения и обязанности. Это выражается прежде всего термином "социальная функция собственности" (в конституциях Италии, Испании, Бразилии и др.) или современным широким толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США 1787 г. в качестве одной из высших целей общества и государства. В Основном законе ФРГ сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями или новым толкованием более ранних положений Конституции.

В этом отразился переход  от классической теории "священного и неприкосновенного" права собственности, как неограниченной власти собственника над его имуществом, свободного владения, пользования и распоряжения им, с правом устранения вмешательства со стороны других лиц (даже государства), допускавшей только отдельные исключения в виде ограничения или даже отобрания этого имущества и этих прав государством - при непременной полной и предварительной компенсации - к иной, новой, социально ориентированной компромиссной концепции права собственности. Допускавшихся законом исключений стало очень много, так как были введены существенные ограничения прав собственности, свободы договоров и т.д. в трудовом, земельном (городском), аграрном, здравоохранительном, экологическом, хозяйственном, градостроительном и ином законодательстве по отношению к социальным, дефицитным, опасным и другим объектам этого права, в том числе по единым для всех форм собственности правилам, регулирующим многие процессы производства, охрану труда и др.

Поэтому возникла потребность  в новой общей теории социально  ориентированного права собственности. Отсюда - теория собственности как социальной функции (Л. Дюги и др.). Дальнейшее развитие повело ко все более частому законодательному закреплению расщепления единого и полного права собственности на отдельные правомочия (права собственности различных субъектов на один объект), самостоятельно фигурирующие как объект договоров и т.п. в гражданском обороте.

В этом современном развитии права собственности выражается исторический компромисс между эгоистической  частной собственностью и бюрократическим  государственным регулированием, с одной стороны, и общественным контролем, с другой. Такой компромисс рассчитан на сохранение ценных качеств обеих систем и на преодоление их пороков. Собственник остается свободным в пределах установленных публичным правом социальных ограничений его прав собственности.

Отсутствие в Конституции  общей характеристики права собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности. Общей характеристике права собственности посвящены статьи 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности.

Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических  преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав, а также обязанности собственников, осуществляемые под контролем демократического, правового и социального государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия в данной сфере.

Конституционное закрепление  признания и защиты равным образом  форм собственности нашло свое выражение  в ряде законов и указов Президента Российской Федерации, обобщенных и развитых в ГК, а также в развитии уголовного законодательства. Единая правовая охрана всех форм собственности (ст. 158-168 УК), а также независимая от форм собственности единая для всех ее форм трактовка преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169-204 УК) заменили усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности, ослабленную защиту личной и полное запрещение частной собственности граждан. Последовательное осуществление этого равноправия форм собственности остается важной задачей.

В собственности граждан  и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением  отдельных его видов, которые  определены законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности и никто не может быть лишен его иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Не ограничиваются ни количество, ни стоимость находящегося в собственности граждан и юридических лиц имущества за исключением случаев, установленных законом.