Межбюджетные отношения

Для устранения всех недостатков межбюджетных отношений Правительством РФ была проведена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ (законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, установление общих принципов и порядка наделения их бюджетными полномочиями);

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий за бюджетами разных уровней, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, четкое закрепление в законе процедур и методик бюджетного выравнивания.

Многие из данных задач были реализованы в Федеральном законе от 20.08.04 № 120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из статьи 10 Кодекса исключено указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.

Внесены изменения в главу 11 Кодекса. В новой редакции БК РФ используется понятие расходных обязательств и устанавливается принцип их разграничения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Данный принцип выражается в следующем: обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и должны исполняться за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, у него возникают расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций.

С 1 января  2005 г. законодатель решил отказаться от определения регулирующих налогов и закрепить за бюджетом каждого уровня в качестве собственного налогового дохода четко установленный норматив (процент) отчисления от того или иного  налога

Что касается регулирования условий и порядка предоставления бюджетных средств одного бюджета другому, то для этих целей в Бюджетный кодекс РФ  вводится понятие «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление «делегированных» полномочий, бюджетные кредиты, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов»[8]. При этом устанавливаются единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предлагается принять за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новая редакция Кодекса утверждает методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Сейчас, когда срок действия этой программы подошел к концу мы можем подвести некоторые итоги состоявшихся преобразований:

      Внесены изменения в законодательство, регулирующее отношения в различных сферах государственного управления, которые обеспечивают разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти.

      Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации на долгосрочной основе закреплены доходные источники, необходимые для выполнения этих обязательств.

      Впервые законодательно определена методика делегирования субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.

      В то же время не были своевременно приняты необходимые решения Правительства Российской Федерации о выделении субъектам Российской Федерации субвенций на исполнение делегированных федеральных полномочий.

      Радикально сокращен объем нефинансируемых федеральных мандатов, ранее содержавшихся в законодательстве.

      Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в 2005 и 2006 годах сформированы с применением новой бюджетной классификации, обеспечивающей большую свободу маневра для органов государственной власти и opганов местного самоуправления в процессе исполнения бюджетов.[9]

          Особенностью развития межбюджетных отношений 2005 года стало немалое количество как состоявшихся, так и несостоявшихся решений в этой сфере. К числу несостоявшихся решений относится прежде всего не произошедшее до конца 2005 года одобрение Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Уже на протяжении нескольких лет реформирование межбюджетных отношений в России основывается на утверждаемых постановлениями Правительства РФ программах реформирования. Срок действия предыдущего, принятого в 2001 году постановления «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», как следует из его названия, заканчивался в прошедшем году. В этой связи в Минфине России разработали новую программу (названную концепцию), ее начали обсуждать, но принять так и не приняли– видимо, потому, что она не получила однозначного одобрения (концепция предполагает продолжение начатых реформ и не предполагает кардинальных улучшений системы межбюджетных отношений, а это не всем нравится). Концепция была отправлена на доработку и 03.04.2006 г. была одобрена распоряжением правительства РФ.

Стоит сказать и о том, что в 2005 году так и не получилось существенным образом повысить прозрачность инвестиционной поддержки регионов. И хотя в августе было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития в 2005 году», регулярно поднимаемых вопросов повышения эффективности федеральных целевых программ оно не решило.

В начале ноября прозвучало громкое заявление директора департамента межбюджетных отношений Минфина России Антона Силуанова о том, что Минфин предлагает рассмотреть возможность введения отрицательных трансфертов для регионов, т.е. изъятия денег у «богатых» регионов для перераспределения в пользу «бедных», однако это так и осталось заявлением.

         Не было реализовано и важное предложение ряда регионов о переходе на уплату налога на доходы физических лиц по месту регистрации работника. Логика предложения вполне проста: жители пригородов ездят на работу в города, а социальной инфраструктурой пользуются преимущественно в пригородах, что несправедливо. Однако федеральные власти заявились о чрезмерной сложности перехода к зачислению подоходного налога в бюджеты по месту жительства.

         Были в прошедшем году и состоявшиеся решения. Так, 2005 год ознаменовался многочисленными постановлениями Правительства РФ о порядке расходования средств фондов, образуемых в составе федерального бюджета для выделения регионам межбюджетных трансфертов: Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонда компенсаций, Фонда регионального развития, Фонда софинансирования социальных расходов. Единственный фонд, который не был затронут изменениями– это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. При этом принципиальным образом систему межбюджетных трансфертов ни одно из постановлений не изменило.

Определенные коррективы были внесены и в общие правила разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, что было связано с отменой налога на наследование и дарение. Налог был федеральным, однако на 100% зачислялся в региональные бюджеты. В качестве компенсации регионам был предложен новый порядок распределения акцизов.

В прошедшем году были внесены довольно важные поправки в Бюджетный кодекс, связанные с финансами основами местного самоуправления. Поправки касаются, во-первых, замены дотаций муниципальным образованиям из фондов финансовой поддержки полностью или частично дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов. Во-вторых, так называемых «отрицательных трансфертов». Речь идет о субвенциях благополучных муниципальных образований региональным бюджетам (т.е. перечисление средств не из региональных бюджетов в местные, а наоборот, из местных в региональные). По действовавшей редакции Бюджетного кодекса такие отрицательные трансферты возможны были только в том случае, если отношение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования к среднему по муниципальным образованиям составляет по крайней мере 2 раза. В результате принятых поправок этот коэффициент был снижен с 2 до 1,3 раза. Таким образом, внесенные в Бюджетный кодекс изменения были направлены на создание условий для более масштабной поддержки проблемных муниципалитетов. Реакция на подобное предложение не может быть однозначной, поскольку в России, увы, никто не может дать однозначный ответ о приемлемых и целесообразных масштабах выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Поэтому, с одной стороны, поправка ущемляет права более обеспеченных муниципальных образований, с другой стороны, позволит укрепить финансовую базу проблемных муниципальных образований.

Таким образом, как видно из всего сказанного, за прошедший год в межбюджетные отношения были внесены довольно многочисленные коррективы, однако это именно коррективы, а не принципиальные изменения сложившейся системы.

   Стало ясно, что необходимы кардинальные изменения в структуре межбюджетных отношений, поэтому логическим продолжением «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» стала «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы».

Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития  территорий.

Основными задачами Концепции являются:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.

2. Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Содействие субъектам Российской Федерации в реализации реформы местного самоуправления.

5. Оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами.

6. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

В заключительном положении Концепции сказано:

«Реализация предлагаемых на 2006-2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.»[10]

Остается только надеяться, что данный комплекс мер окажется достаточным, чтобы межбюджетные отношения в России вышли на качественно новый уровень.

                                                 Заключение.

Таким образом, рассмотрев некоторые аспекты межбюджетных отношений, мы определили, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов федерации органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Взаимосвязи всех звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Принят новый бюджетный кодекс, который позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Достаточно успешно реализованна программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, принята к исполнению новая концепция развития. Основной задачей этих законопроектов является четкое разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Субфедеральные органы власти должны получить достаточную самостоятельность налогово-бюджетной политики в рамках своих полномочий, а закрепление источников их доходов на долгосрочной основе призвано создать стимулы для активизации усилий по улучшению инвестиционного климата и расширению налоговых баз на соответствующих территориях.  Будет исключено появление новых “нефинансируемых мандатов“, поскольку вмешательство вышестоящего органа власти в сферу ответственности другого уровня бюджетной системы возможно лишь при выделении соответствующих финансовых ресурсов в виде субвенций. 

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.