Правовое регулирование деятельности органов федерального казначейства. Задачи и права

Начиная с 2002 г. все участники бюджетного процесса действуют в соответствии с едиными правилами и процедурами, учет налогового обязательства ведется только по виду налога, а не в зависимости от того, как распределяются доходы от уплаты этого налога по уровням бюджетной системы; прекращена практика предоставления субъектами Федерации отсрочек (рассрочек) и льгот по регулирующим Федеральным налогам и сборам в доле, подлежащей зачислению в бюджет субъекта Федерации.

В ст.168 Бюджетного Кодекса сказано, что "органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов  РФ и местных бюджетов через Федеральное  казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации  (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета." В статье¹ закреплено право органов исполнительной власти РФ осуществлять исполнение через территориальные органы Федерального казначейства. При этом органы Федерального казначейства осуществляют функции по исполнению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе заключенных бюджетных соглашений о полномочиях по кассовому обслуживанию (учету доходов, расходов и источников финансирования дефицита) исполнения соответствующего бюджета с органом исполнительной власти субъекта РФ либо органом местного самоуправления. Кроме того, статья устанавливает, что территориальные органы Федерального казначейства осуществляют контроль за целевым и эффективным расходованием средств не только бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, но также и федерального бюджета со стороны организаций – непосредственных получателей бюджетных средств на обслуживаемой территории. Деятельность кредитных организаций, обслуживающих операции по движению бюджетных средств, в том числе и из федерального бюджета, на соответствующей территории также контролируется органами Федерального казначейства в части сроков прохождения этих операций.

Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные  с поступлением в федеральный  бюджет доходов и поступлений  из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с  санкционированием и финансированием  расходов федерального бюджета, в Главной  книге Федерального казначейства. Федеральное  казначейство также ведет сводный  реестр получателей средств федерального бюджета. Порядок регистрации и  учета получателей средств устанавливается  Министерством финансов РФ. Главная  книга ведется во всех территориальных  органах федерального казначейства, организующих учет исполнения федерального бюджета. Она служит для синтетического учета, в ней одновременно отражаются хронологические и систематические  записи по счетам бухгалтерского учета  в соответствии с единым планом счетов, утвержденным Инструкцией Министерства финансов РФ по бухгалтерскому учету  исполнения бюджетов от 17.02.1999 г. № 15н¹.

В случае выявления  нарушений бюджетного законодательства, органы Федерального казначейства на основе распоряжения министра финансов РФ имеют право приостановить  финансирование. Право требовать  устранения нарушений, выявленных при  исполнении федерального бюджета, они  имеют в соответствии с Положением "О Федеральном казначействе", утвержденным Правительством РФ от 27.08.1993 г. № 864 ( в ред. от 28.01.1997 г.). В соответствии со ст.284 Бюджетного Кодекса РФ и Положением, упомянутым выше, органы Федерального казначейства имеют право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Все эти полномочия законодательно закреплены.

В течение всех прошедших лет, а также в настоящее время органы федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль на всех этапах исполнения бюджета: от принятия бюджетными учреждениями обязательств, оплата которых производится из федерального бюджета, до проверки фактического объема выполненных работ и услуг с учетом соблюдения необходимых процедура положений по бухгалтерскому учету и отчетности строго в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Каждый полученный учреждениями рубль, независимо от цели использования подвергался и подвергается тщательной проверке.

Детальный учет расходов позволяет в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации. 

3. История российского  казначейства.

Говоря о казначейской системе, нельзя не коснуться истории  управления государственными финансами. Для этого необходимо вернуться  на несколько столетий назад и  стать участниками великого исторического  события - рождения системы государственных  финансов и казначейской системы.

Исторические  корни казначейской системы уходят в глубину веков. Еще в Московском великом княжестве и Русском  Государстве XV - XVI веков существовал  исполнительный орган, называвшийся "казна", контролировавший взимание податей, сборов и повинностей. В середине XVI века его функции были переданы Приказом (Казенному, Посольскому, Холопьего суда и т.д.), а с 1775г. в России введены казенные палаты, как государственные учреждения.

В 1710 году в период правления Петра I была создана Счетная  или Казначейская Контора, следившая  до 1741 года за правильным поступлением налогов.

При Екатерине II в 1785 году была проведена реформа  городского управления. И казначейство становится органом, осуществляющим сбор и хранение денежной казны, а также  исполнение росписи государственных  доходов и расходов на местах (уездные  казначейства). В 1780 году в Москве и  Санкт-Петербурге были открыты казначейства штатных и остаточных сумм, в ведении  которых находились все текущие  расходы за исключением "военных, флотский и кабинетных". При этом исполнение текущих расходов осуществлялось на основании ежегодных расписаний, а остаточных - согласно особым расписаниям, составляемым "Экспедицией о государственных доходов", учрежденной при 1-м департаменте Сената¹.

В 1780-1781 гг. было проведено разграничение данной экспедиции на четыре экспедиции: по доходам, по расходам, ревизионная, по взысканию недоимок и доборов через местные власти. Следует отметить, что данное разграничение направлений деятельности финансовых органов сохранилось с некоторыми изменениями до наших дней. В период царствования Павла I с 4 декабря 1796 года выделяются казначейские экспедиции в ведении Государственного казначея.

В 1802 году важнейшим  преобразованием Императора Александра I было учреждение Министерств, в том  числе Министерство финансов. Заведование  делами государственного хозяйства  было вверено Министрам Финансов, Коммерции и Государственному казначею. Первыми Государственными казначеями стали Голубцов Ф.А. (1802-1810 гг.) и Кампенгаузен Б.Б. (1810-1811 гг.).

В 1821 г. при Министерстве финансов был создан Департамент  Главного казначейства, которым составлялся  Генеральный денежный отчет по Государству. В состав Главного казначейства в 1822 году входили 5 отделений: кассовое, бухгалтерское, контрольно-приходное, контрольно-расходное  и контрольно-оборотное, а также  канцелярия.

Столь актуальный в наши дни вопрос о достижении единства кассы был поднят в 1855 году, а уже с 1864 года единство кассы , выразившееся в отмене деления касс на приходные и расходные было введено в Санкт-Петербурге, а с 1866 года распространено на всю Империю (с 1868 - и на Закавказье). В 1872 году была издана единственная для всех казначейств Империи Инструкция, содержащая правила о порядке приема казначейством монет, кредитных бумаг и пересылки сумм - пенсий, пособий и т.д.

С 1897 года происходит слияние казначейских касс с банковскими (в 1900 году - уже во всех 727 казначействах на местах).

После революции 1917 года на базе казначейства были созданы  приходно-расходные кассы Наркомфина, слитые в октябре 1918 года по Постановлению Совета Наркома с учреждениями Народного Банка. Новой власти, строившей государство не на основе рыночных отношений, а на распределении и нормировании четкие и определенные функции казначейств были не приемлемы. Народный банк сосредоточил в своих руках кредитное дело, финансирование народного хозяйства, сметно-бюджетную работу, руководство денежным обращением.

Государственное казначейство, как структура Министерства финансов перестала существовать. 

4. Федеральное казначейство  на современном  этапе.

В период существования  СССР порядок кассового исполнения бюджета определялся Госбанком  СССР. Бюджетные средства рассматривались  как кредитный ресурс государства и финансирование бюджетных учреждений осуществлялось на вновь открываемые счета путем выделения бюджетных кредитов. При банковской системе исполнения бюджета, государство контролировало финансовую систему посредством Госбанка, отслеживало целевое и эффективное использование бюджетных ассигнований.

С распадом СССР сложилась смешанная система  кассового исполнения бюджета. Государственная  система бюджетных расчетов оказалась  недостаточно гибкой и стабильной. В дальнейшем ситуация, сложившаяся  с конца 1991 г. и усугубившаяся  в 1992 г., характеризовалась тем, что  деньги у очень крупных бюджетополучателей оказались в коммерческих банках, которые уже не могли дать гарантии их сохранности. Банки, в одних случаях  умышленно, в других, - по объективным  причинам, не доводили средства до бюджетополучателей, рассматривая их в период кризиса прежде всего, как дешевые кредитные ресурсы для поддержания собственной стабильности. В бюджетном хозяйстве страны был беспорядок.

Этот процесс  был локализован, а затем и  полностью изжит, когда деньги, проходя  только через счета федерального казначейства, стали поступать в  учреждения федеральной бюджетной  сферы на соответствующей территории субъекта Федерации, района или города. Вторая задача, гораздо более важная, состояла не только в том, чтобы обеспечить контроль за прохождением средств сверху вниз, но и в налаживании и осуществлении жесточайшего предварительного и текущего контроля за выделением и расходованием государственных средств непосредственно бюджетополучателями¹.

Окончательно  сформировавшаяся уже к 1995-1998 году Единая централизованная система органов  Федерального казначейства состоит  из Главного управления Федерального казначейства Минфина России и подчиненных  ему территориальных органов  федерального казначейства по республикам  в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москва и Санкт-Петербург, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Главное управление Федерального казначейства является структурным  подразделением центрального аппарата Минфина России и подчиняется  Министру финансов РФ.

Органы казначейства несут установленную законодательством  ответственность за невыполнение или  ненадлежащее выполнение возложенных  на них задач и подчиняются  своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управления Федерального казначейства Минфина  России.

В своей деятельности федеральное казначейство руководствуется "Положением "О федеральном  казначействе РФ", утверждённым Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 года № 864 (в редакции от 28.01.97г.)

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности  и оперативности получения информации о состоянии государственных  финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управлениями ими. Основным поставщиком  этой информации для Правительства  Российской Федерации выступает  федеральное казначейство. Собранная  казначейством информация позволяет  правительству оценить работу органов  государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.

Для реализации функции эффективного управления государственными финансами, казначейство должно иметь  единый счет, по которому проводятся все  операции органов государственного управления и на котором консолидируются  все государственные финансовые ресурсы.

Августовский  кризис 1998 года наглядно показал эффективность  казначейской системы. Средства на счетах бюджетных учреждений, находящихся  в казначействе совершенно не пострадали, в то время как коммерческие банки  не смогли обеспечить их должную защиту.

В тоже время, ведение  единого казначейского счета  не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств, при условии, что они используются ими в установленном порядке  и в соответствии с решениями  вышестоящих распорядителей бюджетных  ассигнований.

Помимо деятельности по финансовому управлению, казначейство может и должно на всех этапах процесса расходования средств осуществлять контроль за исполнением бюджетов всех уровней. Только так можно обеспечить единство государственных финансов и их эффективное использование.

Реализуемый казначейством  контроль, предшествующий кассовому  расходованию государственных средств, является эффективным средством  обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить  нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить  эти нарушения.