Российская бюджетная система: ее устройство и реформирование

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось  на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохранился ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

• стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов, применяемых для достижения целей государственной политики;
• сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
• структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;
• отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
• планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов  методологически не взаимоувязано;
• не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;
• остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;
• не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;
• доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;
• формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
• продолжает расти бюджетная сеть;
• остается ограниченным опыт внедрения государственных заданий.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально- экономического развития РФ в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.

2.2.  Основные итоги бюджетной политики в 2009-2011гг.

Экономическая ситуация в  стране за время, прошедшее со времени  подготовки Бюджетного послания о бюджетной политике в 2010–2012 годах, заметно изменилась.

В экономике проявились определенные позитивные тенденции, ряд ее секторов демонстрирует признаки роста, бесперебойно функционируют финансовая и банковская системы.

Это во многом стало результатом  последовательных антикризисных действий государства, направленных на сохранение стабильности бюджетной и финансовой системы, поддержку наиболее пострадавших от кризиса отраслей экономики. И что очень важно, удалось сохранить социальную стабильность, смягчить социальные последствия кризиса, обеспечить даже в сложных экономических условиях реальный рост объемов государственной поддержки наименее защищенных категорий граждан, прежде всего пенсионеров. Реализация активных мероприятий на рынке труда позволила стабилизировать уровень безработицы.

Грамотное применение инструментов бюджетной политики дало возможность  сформировать необходимое для осуществления  таких мер финансовое обеспечение.

Кризис высветил главную  проблему, делающую российскую экономику  уязвимой к колебаниям на мировых  рынках, вообще к изменениям мировой  экономической конъюнктуры. Экономика страны по-прежнему зависима от конъюнктуры сырьевых рынков. Пока не созданы достаточные условия и стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергетической и экологической эффективности экономики и производительности труда, для развития отраслей экономики и производств, выпускающих продукцию с высокой долей добавленной стоимости, для реализации инновационных проектов, и в целом – для модернизации социально-экономической системы страны.

Эти особенности российской экономики обусловливают широкий  спектр вызовов и рисков для ее дальнейшего развития. Важнейшие из них связаны с опасностью, что ставшее привычным непродолжительное улучшение ситуации в экономике в результате действия преимущественно экстенсивных и временных факторов (рост цены на нефть и т.п.) приведет, как это неоднократно случалось в прошлом, к неоправданному успокоению и не позволит использовать шанс на обновление и модернизацию экономики страны. Сегодня, когда российской экономике в определенной степени удалось преодолеть кризисные тенденции, необходимо сконцентрироваться на новых задачах.

Таблица 1. Сравнение  основных параметров социально-экономического развития, используемых для расчета доходов федерального бюджета

В 2012 году и дальнейшем Бюджетная политика как составная часть экономической политики должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов.

Необходимо ясное понимание  последствий реализации любых мер  бюджетной политики с точки зрения их влияния на темпы продвижения к достижению поставленных целей.

Новые расходные обязательства  должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности  и при наличии ресурсов для  их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений.

Необходимо решение таких задач, как:

- Обеспечение макроэкономической стабильности;

- Координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования;

- Обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов;

- Повышение эффективности социальной защиты населения;

- Развитие образования, здравоохранения и социального обслуживания;

- Развитие транспортной инфраструктуры;

- Оптимизация масштабов и форм поддержки экономики.

2.3. Цели и основные направления бюджетного реформирования

на период до 2012 года

Распоряжением Правительства  РФ от 30 июня 2010 г. утверждена Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Цель Программы - создание условий  для повышения эффективности  деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

• четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;
• создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
• создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
• повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
• повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
• обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В 2010 - 2012 годах необходимо принять  решения по следующим основным направлениям:

1) внедрение  программно-целевых принципов организации  деятельности органов исполнительной  власти и органов местного  самоуправления;

2) применение  в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета; переход к утверждению "программного" бюджета; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

3) реформирование  государственного (муниципального) финансового  контроля и развитие внутреннего контроля;

4) совершенствование  инструментов управления и контроля  на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;

5) создание  информационной среды и технологий  для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Содержанию реформ по указанным  направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации является необходимым условием решения задач Программы. Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности.

На федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки  для обеспечения стабильности бюджетов субъектов РФ, прежде всего путем  стабилизации доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов  государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию. Для этого в Программе предлагается реализовать определенные меры.

Наряду  с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы  РФ для реализации целей и задач  Программы необходимо четкое определение  полномочий и принципов деятельности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных  образований). Это является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий между публично-правовыми образованиями и между органами государственной власти (органами местного самоуправления) на уровне одного публично-правового образования, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.