Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің маңызы мен проблемалары

Жергілікті  өзін-өзі басқаруды енгізудің маңызы мен проблемалары

    Көптеген  дамушы елдердің тәжірибелері көрсетіп отырғандай, жергілікті өзін-өзі басқаруды  іске асыру кез келген мемлекетгегі демократиялық тәртіптің қажетгі  саласы болып табылады

    Қазіргі уақытта Қазақстан жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін құру сатысына қадам басты, сондықтан өз еліміздің ерекшелігін ескере отырып, шетелдік тәжірибені талдау мен жинақтауға ықылас арта түсуде.

    Бұрынырақ осындай жүйені кұруға талай рет ұмтылыс жасалды. Халықтың жергілікті маңызы бар мәселелерді дербес шешуді қамтамасыз ететін жергілікті өзін-өзі басқару туралы ереже бастапқыда Қазақстан Республикасы Конституциясының негізіне арқау болды.

    Жергілікті  өзін-өзі басқарудың заңнамалық негізін әзірлеу мен оны енгізуге талай рет ұмтылыс жасалды. 1997 жылы «Жергілікті мемлекеттік баскару және өзін-өзі басқару туралы» заң әзірленді, бірақ ол қабылданбады.

    Билікті орталық пен аймақтарға жіктеу мәселесінің қоғамы- мызда талқыланып жатқанына біршама уақыт өтгі. Осы екі деңгей арасындағы мәселелердің шешілу барысы жергілікті басқарудың дамуына тікелей катысы бар. Орталықтан биліктің бір бөлігін алу процесін әрі қарай жеткізудегі тағы бір кезең жергілікті басқару органдарының жаңа жүйеге қатысты құқықтық базасын айқындау.

    Жергілікті басқаруды дамыту мақсаты әр әкім өз мекенінің (ауылдың, қаланың, ауданның) бюджетінің толуына мүдделі болуы үшін жеке шағын, орта, үлкен кәсіпорындардын экономикасына араласпай, қайта олардың дамуына қолайлы жағдай жасауы тиіс. Облыстардың бүгінде әл-ауқаты өзін-өзі асырауға жетгі деу қиын. Республикалық бюджеттен қаржы алып отырған облыстар баршылық. Оларға дербестік берілсе, бюджеттің шығыс бөлігін қамтамасыз ететін қаржы көзін қайдан алмақ? Ал әлеуметтік қамсыздандьфу саласы ақсап жатса, ол облыс шеңберінде саяси наразылық туғызары сөзсіз. Демек, әр облыс өз бетінше өмір сүре алатын жағдайға жетпей, орталықтың билігін шектеуді внизу ерте. Ал әкімдерді сайлау мәселесіне тоқталсак, әлеуметтік - экономикалық жағдайы ауыр аймақта әкімдерді сайлау кері әсер беруі мүмкін. Экономикалық дағдарыстан жаңа шыға бастаған ел үшін толассыз сайлаулар экономикалық өсу карқынын бәсендетуі әбден мүмкін.

    Жергілікті  жағдайда экономиканы басқаруды  жетілдіру жолдарын іздестіруде  көптеген пікірлер бар. Жергілікті басқаруды  жетілдіруде оған саяси тұрғыдан емес, оны шаруашылық тұрғысынан да карау керек. Біз үшін оның дамуы, жергілікті халыктың барлық әлеумеггік қызмет түрлерімен қамтамасыз етілу маңызды. Яғни үнемі орталықтан көмек күту тиімсіз, сондықтан да өздері шеше алатын мәселелерге еркіндік (өкілетгілік) беруді талап етеді. Өкілеттіктерді ажырату мәселесі де сатылап шешілуі дұрыс болады. Себебі, кейбір өкілетгіктер жергілікгі деңгейге берілгеннен кейін орталық ол мәселеге оралмайды, ал жергілікті органдар оны толыққанды шеше алмай калуы да ықтимал, олай болса, барлығы әксперимент сынынан өтіп барып қабылдануы керек. Жергілікті өзін-өзі басқаруды мемлекеттік басқару жұйесінен бөлек алып қарау мәселесі әлі де көптеген талқылауларды талап етеді. Кез келген экономикасы дамыған мемлекеттерде мемлекеттен бөлек жүйе жоқ.

    Тарихқа тоқталып өтсек, жергілікгі басқарудың даму жолы былайша өрбиді: жергілікті басқару билігінің қайта қалыпгасуы бұрынғы кенес дәуірінің соңғы 1990-1991 жж. "КСРО жергілікті өзін-өзі басқару және жергілікті шаруашылыктың жалпы басталуы туралы" Заңының кабылдануы елімізде жергілікті басқарудың қалыптасуына негіз болды. 1990 жылдың 15 желтоқсанында қа- былданган "ҚазКСР-дағы меншік туралы" Заңы меншікті үш түрге бөлді, олар:

• жалпыодақтық;
• республикалық;
• жергілікті.

    Кейін 1991 жылғы 15 ақпанда "Жергілікті өзін-өзі  басқару және Қазак Советгік Социалистік  Республикасының жергілікті 136 Жергілікті басқару және оның озекті мәселелері кеңестерінің халық депутаттары туралы" Заңы қабылданғанымен, ол заң бұрынғы кеңестік дәуірдің үрдісін жалғастырды. Бүл заңда мемлекеттік басқару мен жергілікті басқарудың аражігі ажыратылмаған. Жергілікті мемлекеттік органдар мемлекеттік биліктің бірлігі қағидасының негізінде құрылып, мемлекетгік биліктің жергілікті органдары - халық депутатары кенестеріне жергілікті халық өкілдері сайланды (ауыл, селоға деңгейіне дейін). Осы өкілетті органдар жергілікті атқарушы органдарды қалыптастырды деп берілген. 1992 жылдың 13 қаңтарында "Жергілікті өзін-өзі басқару және Қазақ Кеңестік Социалистік Республикасының жергілікті кеңестерінің халық депутаттары туралы" заңына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы" Заңы қабылданды. Бұл зандағы өзгерістер "Өкілетті органдардың үстемдігін" "Өкілетті және атқарушы-бөлуші органдардың функциялары мен өкілеттіктерін ажыратумен" алмастырумен шектелген. Кез келген деңгейдегі халық депутатгарының кенестері "әкімдердің өкілеттігіне жататын мәселелерді өз қарауларына алуга және керісінше, әкімдер "халық депутаттарының жергілікті Кеңесінің өкілетіне қарайтын мәселелерді өз қарауларына алуға құқықтары болмайтындығына" занда ерекше назар аударылған. 1992 жылдың 7-ші акпанында "Экономикалық реформалар жағдайында мемлекетгік басқару органдарының іс-әрекеті мен оны ұйымдастыруды жетілдіру туралы" Жарлыққа Президент қол қойды. Ал, 1993 жылдың 28 қаңтарында Жоғарғы Кеңес Қазақстан Республикасының тәуелсіз мемлекет ретінде алғашқы Конституциясын қабылдады. Бірақ онда жергілікті басқару, жергілікті шаруашылық туралы айтылмағанымен, жергілікті жерлерде аумақтық қауымдастықтарда коғамдық өзін-өзі басқару комитеттерін құру жөніндегі мәселелер қатары қарастырылған.

   2001 жылдың қаңтарында "Қазақстан  Республикасының жергілікті мемлекетгік  басқару туралы" Заңы кабылданды (соңғы өзгерістер 2006 жылдың 10 қаңтарында  енгізілді).

   Қазір "Жергілікті өзін-өзі басқару туралы" Заң жобасы көпшіліктің талқылауына 2006 жылдың казан айында берілді, ол 2007 жылдың 1 қантарынан бастап күшіне енді.

   Жергілікті басқару жолдарының бірі ретінде үсынылып отырған "өзін-өзі басқару" кағидасының әлеуметгік ғылым терминдерінің көпшілігі сияқты толық ғылыми аныктамасы жоқ, оны әр түрлі авторлар әр түрлі түсіндіреді. Оның даму процесіне сәл тоқталып өтсек: алғаш оған XVII ғасырда Англияда (self- government) анықтама берілген, одан кейін оны Германия және Ресей мемлекетганушылар енгізген болатын. Ал Францияда оған сэйкес термин жоқ болғандықтан, ол «орталықсыздандыру» немесе «муниципалдық билік» (pouvoir municipal) түсініктерімен түсіндіріледі. Жергілікті өзін-өзі басқару теориясы демократиялы мемлекет жағдайында жеке адам мен мемлекет, жергілікті және орталық билік органдарының өзара қарым-қатынасы туралы талқылау барысында XIX ғасырдың бірінші жартысында пайда болды. Оның дамуына үлкен үлес қосқан шетелдік оқымыстылардын ішінен Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд есімдері ерекше аталып өтілсе, Ресей оқымыстылары Васильчиков А.И., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б,. Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. және тағы басқалар ерекше атап етуге тұрарлык. Ғалымдар басқарудын осы жүйесіне қатысты коптеген зерггеу жұмыстарын жүргізді. Мысалы, оны Н.И. Лазаревский еркін қауымды басқару, жергілікті басқару, өзін-өзі басқаратын заңды тұлға деп бірнеше топқа бөледі. Еркін қауым теориясын XIX басында неміс оқымыстылары енгізген. Оның мақсаты қауым ісіне мемлекеттің араласуын шектеудің қажетгігін дәлелдеу болды. Олардың пайымдауынша, қауым мемлекетген бұрын пайда болды, ал мемлекет қауымдардың экономикалық және саяси мүдделері үшін бірігу нәтижесінде кұрылды. Кейін бұл шаруашылык теориясымен ауыстырылды, Оның басты өкілдері Р. Моль, А. Васильчиков. Олар өзін-өзі басқарудың шаруашылық және қоғамдык теориясы деп аталған теорияның мэнін жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті шаруашылықты меңгеруді білдіреді деп түсіндіреді. Осы теорияны жактаушылар өзін-өзі басқару жүйесін жергілікті шаруашылык істерін басқаруды білдіреді деп түжырым жасаған. Ал кейіннен Лоренц Штейн мен Рудольф Гнейст жасаған өзін-өзі басқарудың мемлекетгік теориясында оның басқару органы мен өкілеттіктері толығымен мемлекет реттеп отырады деген түжырым жасаған.

   Жергілікті басқаруда менеджменттің рөлі зор екендігін байқауға болады. Ал осы үлгілер жөнінде дүние жүзі тәжірибесін зерттей келе, заңгер Е.С. Шугрина оларды былайша (ұйымдастырушьшық-құқыктық нысанда) бөліп көрсетеді:

1. "күшті кеңес - әлсіз мэр" нысаны атқарушы органдар іс- әрекетін үйлестіру мәселесінде мөр құқығын кеңес шектейді;
2. "күшті мэр - әлсіз кеңес" нысанында мэрді халық тікелей сайлайды;
3. "кеңес-менеджер" нысаны жергілікті істі басқаруға саяси бағыты бейтарап маманды тартуды сипаттайды;
4. комиссиялык нысан, комиссия мүшелері жергілікті үкіметтің өндірістік бөліміне басшылық жүргізеді;
5. құрамдастырылған нысан, мэр сайлаушылардың мүддесін ескере отырып, бас әкімді тағайындайды.

   Жергілікті  басқарудың европалық  үлгісінде жоғары деңгейде орталыктандырылған жергілікті мемлекеттік  басқарумен қатар өзін-өзі басқару жүйесі де бар. Басқару жүйесін орталықсыздандыру қоғам өміріне мемлекетгің үнемі тікелей араласуынан туындайды да, ұлттық деңгейде қабылданатын шешімдерде көбінесе жергілікті халықтың мүддесі ескерілмей қалады. Ал Германиядағы өзін-өзі баскару дәстүрлі қалыптасқан және онда жариялау құқығы занды тұлғаларымен жүзеге асады. Яғни мемлекет аудандардағы, қалалардағы жергілікті басқару органдарына өздерінің функцияларының бір бөлігін табыстайды. Сонымен бірге Германияда қоғамдастықты ұйымдастырудың магистрат, бургомистер, солтүстік-герман және оңтүстік-герман деп аталатын негізгі төрт түрі жұмыс істейді. Олар өздерінін жауапкершіліктеріне қарай, жергілікті деңгейлерге жүктелген міндеттерді шешуге қүқылы болғанымен, мемлекет тарапынан қүқықтық қадағалау сақталады. Айталық, қоғамдастықтардын кабылдаған шешімі құқықтық қадағалау органына (Ішкі істер министрлігінің органдарьша) берілгеннен соң, ол бір ай ішінде заңға қайшы келмеген жағдайда ғана орындалады. Міне, Еуропадагы мемлекеттердің демократиялық институттарды калыптастыру барысы осындай.

1985 жылы  Еуропа кеңесі қабылдаған жергілікті  өзін-өзі басқарудың Еуропалық  Хартиясы осы мемлекетгердің жергілікті, аймақтық мүдделерін қорғаушы, муниципалдык кұкықтың маңызды дерегі болды. Жергілікті басқарудың дамуы тек Еуропада ғана емес, Азияда да қолөнердің, мәдениеттің, сауданың гүлденуіне байланысты жергілікгі басқаруды қалыптастыру, олардың орталық билік органдарымен өзара жасалған келісімшарттары аркылы пайда бола бастады. Жергілікті құкықтың даму заңдылықтарының ерекшелігі мынадай шарттардан тұрады: қоғамдастық халқының әлеуметтік-құқыктык ерекшеліктері; басқару саласьша ғана емес, жергілікті қогамдастыққа әсер етуші заң шыгарушы салалардың қалыптасу тенденциясы; орталық атқарушы билік органдары өздерінің өкілеттіктерінің бір бөлігін жергілікті деңгейге беру; жергілікті басқару органдарын қалыптастыру және т.б. Бүгінгі күні көптеген мемлекеттердің кұрылымдарына елеулі өзгерістер енгізілген: біріншіден, басқару органдарының өзара карым-қаты- насындағы есеп беру және бақылау тәртібі өзгерген; әр орган заңмен белгіленген шеңберде оз бетінше жұмыс істейді; жергілікті жерлерде атқарушы және өкілетті органдар жергілікті мемлекетгік баскарудын функциясын орындайды.

   Елімізде  адам құқығы мен оның еркіндігі камтамасыз етіледі, азаматтар жергілікті органдарға жұмысқа тартылады, өкілетті орган құрамын сайлау процесінде өз еркін білдіру формасымен кепілдендіріледі. Жергілікті баскару жүйесін енгізу азаматгарға тек сайлау құқына кепілдеме беріп қана коймай, қоғамдастықтың аумағына, сайлауды ұйымдастыру тәртібі мен жүргізілуіне, басқару органдарының сайлау мерзімі мен іс-әрекетгеріне қатысты шешім қабылдауға да мүмкіндік береді деген сөз. Сонымен жергілікті басқарудың органдарының құқықтық нығаюы үшін мемлекет өкілеттіктерін төменгі деңгейге біртіндеп беріп отырады, ол мынадай формада жүзеге асады: өкілеттерді беруі - жергілікті басқару органдарының қызметін реттеуді және оларды табыстауы - мемлекеттің өз құзыретіндегі өкілетгіктерді бір рет белгілі мерзімге немесе мерзімсіз уақытқа беруін білдіреді. Заңнамалық тұрғыда жергілікті басқарудың іс-әрекеті заң шеңберінде белгіленеді және оған мына белгілер тән болады: оны басқарудың жалпы ережелері, соның ішінде, мақсаттары мен міндетгері, құқықтық негізі, аумағы мен құрамы, ұйымдастыру құрылымы, құрылу тәртібі мен нысаны, әкономикалык және қаржьшық сипаты, сайланбалы органның өкілеттіктерінің шегі мен оның мерзімі, мүшелері, сондай-ақ, лауазымды тұлғалары, басқа мемлекеттермен шекаралас орналасқан болса, онда мемлекет тарапынан әкімшілік қадағалау шараларын күшейту үшін жергілікті басқару органдарында ерекше тәртіп орнатылады және т.б. Қазақстанда жергілікті мемлекеттік басқару мен жергілікті басқарудың өзара қарым-қатынастары ерекше көңіл аудартады. Ол мынадай факторлардан белгілі, Қазақстан Республикасының Конституциясы (89-бап) жергілікті өзін-өзі басқаруды жергілікті деңгейдегі мәселелерді халытың өз бетімен шешуін қамтамасыз етеді деп танып, халықты мемлекеттік биліктін нағыз көзі деген идея бекітілген.

   Жергілікті  басқару органдарының қаржылық ресурстарына келер болсақ, ол Конституцияда жэне басқа да заңда қаралған өкілетгіктеріне сэйкес болуы керек. Бюджет жергілікті басқарудың қаржылық базасы, оның қаржылық негізі төмендегілердің есебінен кұралады: жергілікті бюджет каражаттарынан; бюджеттен тыс, валюта және басқа да қорлардың қаражаттарынан; жергілікті банкілерінін кредит ресурстарынан. Жергілікті бюджеттің табыс құрылымы мынадай: жергілікті салықтардың түсімі; республикалық салықгардан аударма; жергілікті алымдардан, айыппұлдардан және баска да төлемдерден түскен түсімдер; жер қойнауын пайдалану құқығына төлем; жердің, қозғалмайтын мүліктің және коммуналды мүліктің жалдық ақысы; жергілікті құрылымға жататын тұрғын үйлердің пәтерақысы; жергілікті бағалы қағаздар, акционерлік қоғамдар мен серіктестіктердін үлестік жарнасы, жергілікті қаржы ұйымдарынын берген қарызы бойынша пайыздық төлемдер.