История сетки АТД

Тархов С.А.

(Полностью статья опубликована  в книге: Регионализация и развитие России: географические процессы и проблемы / Под редакцией А.И. Трейвиша и С.С. Артоболевского. Москва, Эдиториал УРСС, 2001, с. 191-213)

Административно-территориальное  деление (АТД) - наиболее отчетливо различимая, юридически закрепленная форма регионализации общества. Оно представляет собой  разделение территории государства  на административно управляемые  части (административно-территориальные  единицы, ячейки АТД).

Основными процессами изменения АТД  являются увеличение или уменьшение числа административных единиц, их укрупнение (консолидация мелких единиц в более крупные) или разукрупнение (дробление, размельчение), присоединение  к ним участков соседних или отсечение (передача) своих участков территории соседним единицам. Эти процессы могут характеризоваться устойчивостью и изменчивостью (быстрой перекройкой сети, укрупнением или измельчением ее ячеек), медленной или быстрой релаксацией (стремлением к устойчивому равновесию). Как правило, изменения сетки происходят в ходе реформ АТД, проведение которых обычно диктуется текущими политическими потребностями государств и изменением принципов территориального управления. Для России с ее огромной территорией сетка АТД и принцип его устройства служат одной из основ государственности, а их эволюция - отражением и важной компонентой эпох и циклов регионализации.

Этапы эволюции систем АТД  в России

Процесс эволюции сетки АТД разбивается  на следующие этапы.

Первая петровская реформа. До ее проведения территория России делилась на уезды (которые  ранее назывались княжескими землями, уделами, приказами, разрядами, четями). Их число, по данным В. Снегирева1, в XVII веке составляло 166.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 года территория Российской империи была разделена на 8 огромных губерний (таблица 1). Губернии не делились на уезды, а  составлялись из городов и прилегающих  к ним земель, а также разрядов и приказов. В 1710-1713 годах они были разделены на доли (административно-фискальные единицы), которые управлялись ландратами.

Таблица 1. Губернии Российской империи  в 1708 году

В 1713 году из вновь присоединенных земель на северо-западе была образована Рижская губерния, а Смоленская упразднена и разделена между Рижской и Московской. В 1714 году из Казанской губернии выделили (затем упразднили) Нижегородскую, в 1717 - из южной части Казанской губернии образовали новую Астраханскую. Таким образом, в 1708-1717 годах империя делилась на 8-10 не очень стабильных губерний.

Вторая Петровская реформа (по указу  от 29 мая 1719 года) началась с введением  подушной подати и первой переписью-ревизией. Были упразднены доли, губернии разделены  на провинции, а провинции - на дистрикты, восстановлена Нижегородская губерния, на вновь присоединенных землях в  Прибалтике образована Ревельская губерния. Две губернии (Астраханская и Ревельская) не делились на провинции, в 9 остальных  были учреждены 45 провинций (см. таблицу 2).

Таблица 2. Число губерний, областей и провинций в Российской империи  в 1708-1905 годах

Реформа 1727 года ликвидировала дистрикты, поделив зато губернии не только на провинции, но и на уезды (восстановили сначала 166 уездов), и образовала новые губернии. Из состава Киевской губернии была выделена Белгородская, из Петербургской - Новгородская. Всего после реформы 1727 года в империи насчитывалось 14 губерний и около 250 уездов. Затем наступил длительный период относительной стабильности АТД. Лишь в 1744 году были образованы Выборгская и Оренбургская губернии.

В 1764-1766 годах Екатерина II создала 4 новых губернии, доведя их число  до 20. После первого раздела Польши в 1772 году к Российской империи частично из ее бывших земель были созданы две  новые губернии - Могилевская и  Псковская. Перед началом тотальной  реформы последней четверти XVIII века в стране было 23 губернии, 65 провинций  и 276 уездов. Несмотря на постепенный  рост числа единиц, унаследованных от петровского деления, они оставались обширными и "нерегулярными", имея очень разную людность и будучи неудобными для управления и сбора налогов.

Екатерининская реформа (разукрупнение  АТД). 7 ноября 1775 года Екатерина II подписала  закон "Учреждения для управления губерний", в соответствии с которым  размеры губернии были уменьшены, их число увеличено вдвое, ликвидированы  провинции (в ряде губерний вместо них  были выделены области) и изменена нарезка  уездов. В среднем в губернии проживало 300-400 тысяч человек, в уезде - 20-30 тысяч. Процесс замены старых губерний новыми, некоторые из которых назвали "наместничествами", растянулся на 10 лет (1775-1785 годах). За этот период были образованы 40 наместничеств  и губерний, а также 2 области на правах губернии. В них было выделено 483 уезда. Динамика разукрупнения и преобразования старых губерний в новые была неравномерной: в 1775 году появились 2, в 1776 - 3, в 1777 - 4, в 1778 - 4, в 1779 - 5, в 1780 - 7, в 1781 - 7, в 1782 - 2, в 1783 - 4, в 1784 - 3, в 1785 году - 1 губерния. Размер и границы большинства наместничеств и губерний, образованных в 1775-1785 годах, практически не менялись до 1920-х годов (за исключением периода павловской "контрреформы").

В 1793-1796 годах из вновь присоединенных земель было образовано еще 8 новых  губерний, так что к концу правления Екатерины II Россия делилась на 50 наместничеств и губерний и 1 область (итого - 51 единица высшего звена АТД).

Павловская "контрреформа" (укрупнение АТД). Среди прочих поспешных перемен, типичных для его царствования, Павел I произвел укрупнение созданных при  его матери наместничеств и снова  официально переименовал их в губернии. Указ от 12 декабря 1796 г. совершенно упразднил 13 губерний. Было введено новое деление  губерний на уезды, число уездов сокращено (уездные города переведены в заштатные).

Несколько губерний Павел переименовал и укрупнил, после чего число высших единиц АТД уменьшилось с 51 до 42; укрупнены были также и уезды.

Восстановление сетки екатерининского АТД и образование новых губерний в XIX веке. Александр I, заняв престол в 1801 году, стал восстанавливать прежнюю сетку губерний, сохранив, однако, и ряд новых, павловских. Так, указ от 9 сентября 1801 года сразу восстановил пять уничтоженных Павлом губерний в их границах до 1796 года. В январе 1822 года, по реформе Сперанского, вся территория Сибири была разделена на два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское с центром в Омске (который был одновременно центром Омской области; см. ниже) и Восточно-Сибирское (центр - Иркутск). Фактически реформы АТД за время правления Александра I свели к нулю все укрупнительные меры Павла, увеличив также число уездов, а значит, уменьшив их средний размер. В 1825 году в России было 49 губерний: 32 русских и 13 особых - 3 остзейские (прибалтийские), 8 западных (в Белоруссии и на Украине), 2 малороссийских, 4 сибирских, а также 6 областей (Бессарабская, Кавказская, Войска Донского, Грузия со всеми закавказскими землями, Омская и Якутская).

АТД во второй половине XIX века. По состоянию  на 1847 год в Российской империи  насчитывалось 55 губерний и 3 области. Их плавная эволюция продолжалась. В 1850-х годах были произведены  некоторые изменения АТД в  Сибири. Так, в 1856 году из приморских частей Восточно-Сибирского генерал-губернаторства образовали новую Приморскую область. В 1860 году Черноморское войско было переименовано в Кубанское, а его земли - в Кубанскую область. Рядом была учреждена Терская область.

В 1861 году уезды губерний были разделены  на волости, сыгравшие важную роль в  крестьянской реформе Александра II и в деятельности сельских общин.

Основные преобразования сетки  АТД высшего звена (губернии, области) завершились в империи в 1860-1880-е  годы, а в Европейской части  России еще раньше - в 1802-1803 годы. Впрочем, самой последней в XIX веке возникла Черноморская губерния, выделенная в 1896 году из состава Кубанской области2. На протяжении века сеть АТД была сравнительно устойчивой, но далеко не везде единообразной.

Помимо обычных губерний, имелись  генерал-губернаторства и области, притом разноправные. В 1914 году большинство областей, обычно выделенных на окраинах империи, входили в состав генерал-губернаторств: Иркутского, Приамурского, Степного, Туркестанского. Пять областей было и в Кавказском наместничестве (учреждено в 1844 году, упразднено в 1881, восстановлено в 1905). Три области (Войска Донского, Уральская и Тургайская) существовали самостоятельно, на правах губерний3. Средний размер губернии (области) в Европейской части страны (за вычетом губерний вдоль западной границы) в 1917 году составлял 95 тысяч кв. км, а в Азиатской - 630 тысяч кв. км.

Сосуществование старых и новых  единиц АТД (1917-1923 гг.). Еще в конце XIX века появились проекты разукрупнения  АТД страны, а также устройства губерний в тех новых районах, где быстро росла промышленность. Так, в 1888 году предлагалось образовать новую Екатеринбургскую губернию, выделив  ее из Пермской. В 1914-1917 годах в русской прессе активно обсуждался вопрос об организации новых губерний в центральной части страны и в Сибири. Первый шаг в этом направлении был сделан в апреле 1917 года, когда из южных уездов Томской губернии выделили Алтайскую с центром в Барнауле.

Октябрьская революция 1917 года развязала  стихию регионализации, образования  советских и несоветских республик, автономий. На окраинах (на Украине, в  Белоруссии, Закавказье, Средней Азии, Сибири) и в срединных районах  с нерусским населением (на Урале  и Волге) в 1918-1920 годах провозглашались  автономные или независимые республики. Так на территории, уже именуемой  РСФСР, в 1918-1919 годах возникли первые национально-государственные образования - Трудовая коммуна Немцев Поволжья, "малая" Башкирия - прообразы будущих  автономных республик (АССР) и областей (АО). Верхнее звено деления РСФСР  стало двойственным: помимо губерний как наследия собственно АТД унитарного государства, появились автономии, субгосударства - элементы деления политического. Именно их обилие, с точки зрения позднейшего советского права, делало Россию федерацией.

 Ускорился процесс дробления  губерний. Первыми новыми губерниями  советского времени стали Череповецкая, Иваново-Вознесенская, Северо-Двинская, Царицынская, Екатеринбургская, Челябинская,  Новониколаевская и др. В 1921-1923 годах продолжалось измельчение  старых губерний и образование  из их частей с преобладающим  нерусским населением новых советских  автономий.

Первая советская реформа 1923-1929 гг. (укрупнение АТД, административно-экономическая  регионализация). Во всем СССР (образованном 30 декабря 1922 года путем объединения  РСФСР, Украинской, Белорусской ССР  и Закавказской СФСР) с 1923 года стала  реализовываться идея административно-экономического районирования страны, разработанная  Госпланом. Ее суть состояла в полной замене небольших губерний на советские хозяйственные области-гиганты, которые соответствовали госплановским экономическим районам. Новые области вместо уездов разделялись на более крупные ячейки - округа, а те делились вместо волостей на более крупные ячейки - районы. Низшим звеном стали сельсоветы.

Первым полигоном нового советского АТД стал старопромышленный Урал. Уже летом 1923 года было принято решение о его подготовке к "районированию". Уральскую область составили из 4 старых губерний4, поделив их на 15 округов вместо 22 уездов, то есть область укрупнили вчетверо против губерний, округа - в 1,5-2 раза против уездов. В 1924 году был создан первый ("сельскохозяйственный") край - Северо-Кавказский. Он стал прообразом будущих советских краев, включавших, как правило, "обычные" территории с русским населением и недавно возникшие национальные автономии (АССР, АО). В мае 1925 года на востоке был создан второй огромный край - Сибирский с центром в Ново-Николаевске (переименованном по этому случаю в Новосибирск), а в январе 1926 года и третий - Дальне-Восточный с центром в Хабаровске. В мае 1927 года ВЦИК постановил создать Северо-Западный край во главе с Ленинградом, но вместо него появилась большая Ленинградская область. В мае 1928 года были образованы сразу 3 области нового типа: Центрально-Черноземная, Средне-Волжская и Нижне-Волжская.

Итак, в 1923-1928 годах шло образование  новых областей вместо старых губерний на однородно русских территориях  и краев - на территориях с этнически  неоднородным населением. Целью реформы  было уничтожение дореволюционного АТД и создание больших, экономически самодостаточных и даже самоуправляемых (Совнархозами) областей и краев с округами и районами. Укрупнение ячеек АТД всех звеньев иерархии отвечало духу времени: идеям переустройства общества сверху донизу, выравнивания уровней развития всех районов и окраин, громадью хозяйственных планов.

Последним шагом этой тотальной  реформы стало постановление  президиума ВЦИК от 14 января 1929 года о  полной ликвидации губерний и создании областей и краев на еще непрорайонированной части страны (Центр и Европейский Север). В этот день были образованы последние большие области - Западная, Ивановская Промышленная, Нижегородская, Центрально-Промышленная - и Северный край.

После этого акта в СССР вместо 766 уездов появились 176 округов, исчезли  и волости. На территории России осталось 40 единиц верхнего звена АТД вместо 82 в 1923 году (за вычетом Туркестанской  АССР, которая вышла из состава  РСФСР). Они состояли из 6 областей и 7 краев, соответствовавших районам  Госплана, и национально-территориальных  единиц (АССР, автономных областей, национальных округов), нарушавших принцип единообразного деления на крупные однородные экономические  районы. Небольшие по площади и  населению автономии (17), как правило, входили в состав краев или  областей. Однако 10 АССР находились за их пределами.

Вторая советская реформа АТД (разукрупнение ячеек, "дерегионализация" управления). Первая фаза: 1930-1939 гг. Сами идеи экономического административного района и регионализации хозяйства нэповского типа быстро вошли в противоречие с мобилизационной логикой пятилеток, с проведением индустриализации через отраслевые наркоматы. Кроме того, огромные по площади, населению и числу районов единицы АТД были просто плохо управляемы. Поэтому сразу же по завершении первой реформы процесс пошел вспять. Раньше всего встал вопрос о разукрупнении гигантских краев. Одновременно решили отказаться от окружного звена в АТД и в основном ликвидировали его к концу 1930 года (на окраинах страны они просуществовали и даже возникали вновь вплоть до 1947 года).

Разукрупнение проходило волнами: 1) раздел Дальневосточного края на области  в 1932 году; 2) распад ряда краев и больших  областей на меньшие по размерам области  в 1934-1935 годах; 3) раздробление в 1936-1938 годах  всех областей и краев, образованных в 1925-1929 годах. Исчезновение в сентябре 1937 года последних "больших" областей и краев стало самым массовым аккордом разукрупнения АТД. После главных волн разукрупнений 1934 и 1937-1938 годах в составе РСФСР не осталось ни одной "большой" области, не считая лишь частично разделенной Ленинградской, или края, созданных первой укрупнительной реформой. Новые области напоминали уничтоженные в 1923-1929 годах старорежимные губернии своими размерами, порой очертаниями, а также функциями - политическими, административно- и хозяйственно- надзорными (прежде всего за сельским хозяйством), но не планово-экономическими.