История сетки АТД

Вторая фаза разукрупнения (1943-1954 годы). Процесс обратного превращения  больших областей и краев в  малые почти завершился перед  Великой Отечественной войной. Но некоторые вновь выделенные области и "недоделанная" Ленинградская все же казались великоватыми для административного контроля. И еще в годы войны (после перелома) поднялась вторая волна дробления этих не вполне удобоваримых для командной системы областей. Ее к тому же сопровождала ликвидация ряда автономий тех народов, что были сочтены сталинским аппаратом нелояльными и депортированы в Среднюю Азию, Казахстан, Сибирь. Территории этих автономий делились между соседними русскими областями и лояльными автономиями.

В 1950-1954 годах в РСФСР и других союзных республиках (Азербайджанской, Грузинской, Прибалтийских) проводился эксперимент по дальнейшему разукрупнению ряда средних по размеру единиц АТД. На территории России в 1952-1953 годах были созданы области внутри Башкирской (Стерлитамакская и Уфимская, чем-то напоминавшие Малую и Большую Башкирию 1919-1922 годов) и Татарской АССР (Бугульминская, Казанская, Чистопольская). После смерти Сталина они были упразднены из-за своих небольших размеров, подобных округам 1920-х годов.

В январе 1954 года на окраинах ряда областей Центральной части России были образованы сразу 5 новых областей, три из которых  прожили всего три года, а две  другие здравствуют и поныне. Арзамасская, Балашовская и Каменская области с их слабыми центрами оказались эфемерными, недолговечными, а созданные в январе 1954 года Белгородская и Липецкая области удержались в составе АТД. То был последний акт процесса разукрупнения, начавшегося еще в 1930 году.

Стадия релаксации советской системы  АТД (1957-1990 годы). После достижения максимальной дробности основных единиц в 1954 году был сделан небольшой шаг назад в сторону их укрупнения: в 1957 году ликвидированы 4 неудачные периферийные области со слабыми центрами, зависевшие от более крупных, подавлявших эти небольшие города. В апреле были упразднены Арзамасская и Великолукская, а в ноябре - Балашовская и Каменская области.

В январе 1957 года восстановлением  ликвидированных во время войны  автономий "наказанных народов" - всех, кроме АССР немцев Поволжья, - фактически завершились крупные  перетряски в сети АТД РСФСР. С  того момента и до наших дней она  в самых основных чертах уже не менялась, если не считать мелких передач  участков территорий, переименований и смены статуса автономий, причем последнее - уже не мелочь. Но территориально (географически) такие подвижки, особенно советские, носили сугубо "косметический" характер. Так, по брежневской конституции 1977 года, все 10 национальных округов стали называться автономными округами.

Особо отметим, что переход АТД  к стадии релаксации сопровождала вторая советская попытка административно-экономической  регионализации, известная как время "хрущевских" совнархозов 1957-1965 годов. Но само АТД они по существу не затронули. Вначале совнархозы попросту вписали  в его тогдашнюю сетку, а в  ноябре 1962 года укрупнили, доведя их число  до 50 в СССР и 24 в РСФСР. Эти районы объявили детализацией основных госплановских, а составили - из одной (Мурманский, Московский городской, союзно-республиканские  совнархозы) либо из нескольких единиц верхнего звена АТД или политического  деления, при этом их не меняя и  не отменяя. Через пару лет, сняв Хрущева, отказались и от самой идеи5.

Постсоветская административно-политическая регионализация (1990-е годы). Новая  волна формальных изменений (названий и статусов, но не границ) поднялась  под занавес горбачевской перестройки, в 1990-1991 годах. Во-первых, были возвращены старые названия Калининской (Тверская), Горьковской (Нижегородская), Куйбышевской (Самарская) областям. Во-вторых, в 1990 году началась эпидемия повышения советских статусов: превращений АССР в союзные социалистические республики (ССР), АО - в АССР. К лету 1991 года почти все АССР стали ССР, а многие автономные округа - АССР или даже ССР. Правда, после недолгого "свободного плавания" округа вернулись в лоно прежнего статуса и числятся, хотя бы формально, в составе своих краев и областей. Исключение - Чукотский АО, официально покинувший Магаданскую область. В-третьих, популярная в годы перестройки идея "регионального хозрасчета" (экономической самостоятельности территорий) быстро перерастала в идею политического самоопределения.

Вторая волна формальных изменений  прокатилась по России после августовского  путча 1991 года и упразднения СССР (21 декабря 1991 года). То была волна десоветизации: из названий автономий изымались  слова "советский", "социалистический", "автономный" (последний сохранился у округов). Все бывшие автономии, области и края, заключив Федеративный договор 31 марта 1992 года, именуются субъектами федерации. Строго говоря, термин АТД с тех пор для них некорректен, ведь все они, независимо от статуса, стали субгосударствами, политическими образованиями, хотя даже многие специалисты этого как бы не заметили (что по-своему тоже показательно). РСФСР 25 декабря 1991 года получила название Российской Федерации (России), а бывшие АССР пустили в ход собственные национальные имена, которые могли вытеснить "русифицированные" и стать единственными официальными6.

Федеративный договор 1992 года не подписали  Татарстан и Чечня, объявившие себя суверенными государствами, субъектами международного права, но допускавшие  некую ассоциацию с Россией. С  Татарстаном 12 февраля 1994 года был заключен двусторонний договор - первый, но далеко не последний документ такого рода: к 2000 году договоры с Центром имели  большинство субъектов Федерации, включая области, края и федеральные  города.

Что было с Чечней, известно всем, но неизвестно, к чему это приведет и каким будет ее статус. Кстати, в июне 1992 года произошло первое после 1957 года территориальное изменение  в АТД России - разделились Чеченская  и Ингушская республики, хотя граница  между ними де-юре не закреплена. Вставал вопрос о "разводе" других республик, а также краев и  областей с их автономными округами. Об этом вспоминают при политических раздорах (как в Карачаево-Черкесии в 1999-2000 годах). Формально же ни один больше "развод" не состоялся.

Вторая волна почти угасла в 1993 году, и АТД России получило современный  вид. Позже могло меняться внутреннее АТД самих субъектов Федерации (эксперимент с окружным делением Свердловской области, переименование районов в улусы в Калмыкии и Якутии, аймаки в Бурятии и  др.), а их внешние границы и  число оставались почти постоянными (если не считать добровольной передачи Сокольского района из Ивановской области  в Нижегородскую). К 2001 году в стране имелось 87 единиц АТД первого звена, помимо городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Нужно признать, что за формальностью, "косметичностью" перемен и внешней устойчивостью АТД бушевала регионализация власти и собственности. Возникали и не столько решались, сколько сменялись новыми, столь же острыми, проблемы правовой и фактической асимметрии субъектов РФ, их отношений с Кремлем, друг с другом и с собственными муниципалитетами (городами, районами), двусмысленности законов и даже статусов (например, округов как полноправных субъектов... в составе других субъектов), проектов реформирования АТД всех уровней, его соотношения с семью президентскими федеральными округами 2000 года и т.д.

 При всем том факт остается  фактом: регионализация конца XX века  саму сетку АТД изменила незначительно.  Парад суверенитетов скорее в  нее вписался. И это отличает  его от первого парада века, прошедшего в годы революции  и гражданской войны. Тогда  возник целый класс автономий  и много новых губерний, а лет  через шесть грянула советская  реформа тотального укрупнения. Парад 1990-х годов гораздо консервативнее, медлительнее и тем ближе к  регионализации периода хрущевских  совнархозов, уже не ломавших  АТД, а "притиравшихся" к  нему.

Основные тенденции изменения  сетки АТД за 300 лет

Периодизация и описание процесса эволюции АТД России свидетельствуют  о наличии попеременных волн укрупнения и разукрупнения единиц первого  ранга иерархии. Этапы укрупнения и разукрупнения (измельчения), как  правило, разделяются длительными  фазами устойчивого равновесия. Резкие изменения в существующей структуре  АТД происходили, главным образом, в связи с изменениями политического  режима государства, а также со сменой принципов региональной политики, политики хозяйственного освоения и управления территорией.

Главными количественными индикаторами изменения сетки АТД являются число единиц (ячеек), средний размер их территории и людность. В разделе  проанализированы изменения только двух первых показателей.

Число губерний Российской империи  в целом (включая нынешние территории Украины, Белоруссии, Прибалтики, Молдавии, Закавказья, Средней Азии и Казахстана, исключая Финляндию и Царство  Польское) быстро росло в ходе разукрупнительных реформ, проводившихся в течение XVIII века (таблица 2). Оно достигло 51 в последний год царствования Екатерины II. При Павле I это число было сокращено до 42, но затем почти все упраздненные губернии были восстановлены Александром I. В дальнейшем за счет вновь присоединенных земель их число увеличилось до 81.

В 1917 году начался процесс дробления  губерний, появилось много новых  советских. Если в 1917 году в границах РСФСР их было 56, то в начале 1922 года - 72 (таблица 3). В 1923-1929 годах все они были заменены "большими" госплановскими областями-районами, и общее число единиц главного звена (новых областей и краев) сократилось к 1930 году до 13.

Параллельно слиянию губерний в  огромные области и края шел процесс  мельчания АТД за счет национальных автономий, которых до 1918 года в России вообще не было (этим территориям отчасти соответствовали дореволюционные области с округами и отделами). В течение 1918-1930 годов их образовалось 36: 11 АССР, 15 автономных областей, 10 национальных округов. При переходе от старой системы АТД (губерния/область - уезд/округ/отдел - волость/ и др.) к новой (область/край/автономия - район) в течение 7 лет (1923-1930 годы) существовал промежуточный уровень иерархии - округ. В РСФСР к 1930 году их было 144; в 1931-1947 годах на окраинах ряда слабо заселенных областей оставались административные округа.

Таблица 3. Число единиц АТД России в 1917-2000 годах*