Административная ответственность

В ст. 15 прежнего КоАП должностные лица квалифицировались как субъекты неправомерных действий (бездействия), влекущих за собой соответствующую меру административной ответственности.

     Сейчас же определяющим должностное лицо признаком предлагается считать его правомочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена "с ног на голову"! Потенциальным виновником административного правонарушения признается тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности.

     Иначе говоря, должностные лица, о которых речь идет в ст.2.4, "перепутаны" с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл.23 разд.III (органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях). Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня.

     Заметим, что как в УК, так и в КоАП имеется вторая часть определения

должностного лица. Это - лица (кроме уже упоминаемых представителей власти), выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и вооруженных формированиях. Налицо текстуальное совпадение; и в том, и в

другом случае остается неясной лишь суть организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Если это безразлично для уголовного законодательства, стремящегося к расширению круга подлежащих ответственности по УК лиц, то для административного права это имеет значение.

     К сказанному следует добавить, что совершение административных правонарушений руководителями и другими работниками иных организаций (следует предположить, что речь идет о коммерческих и некоммерческих организациях) в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций влечет их привлечение к административной ответственности в качестве должностных лиц.

Как должностные лица несут административную ответственность и частные предприниматели без образования юридического лица.

     Таким образом, один из важнейших вопросов применения административной ответственности, а именно - о должностных лицах как субъектах этого вида юридической ответственности, решен в новом КоАП крайне неопределенно и противоречиво.

В целом налицо достаточно широкая трактовка понятия должностного лица, заимствованная из уголовного законодательства.  "Размытость" его понимания неизбежно приведет к тому, что любой служащий понесет повышенную административную ответственность, которая установлена для ограниченного круга работников. Поэтому верным является ограничительный подход, закрепленный в ст.15 КоАП РСФСР. Отсутствие четкости в подходе к решению данного вопроса в новом КоАП - зеркальное отражение несовершенств, присущих современной концепции государственной службы.

3) Что касается вопроса об административной ответственности юридических лиц, то данная новелла вообще концептуально обойдена молчанием.

Единственная статья   КоАП, а именно ст.2.10, помещенная почему-то в конце гл.2 вне непосредственной связи с перечислением субъектов административной ответственности, по существу имеет отсылочный характер: «юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела 2 настоящего Кодекса или законами субъектов РФ об административных правонарушениях».  Прочитав ее, никакой конструктивной информации не получаешь. Ясно лишь одно - ищи в Особенной части, в ее многочисленных статьях упоминания об их административной ответственности. Найти их можно, ибо КоАП проявляет к юридическим лицам завидное внимание.

Но кроме этой отсылки предлагается и следующее положение: если в статьях КоАП (кроме его Особенной части) не указано, что данные нормы применяются только к физическому или только к юридическому лицу, они действуют в равной мере в отношении тех и других лиц. Исключение: если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу, то они, естественно, не применяются в отношении юридических лиц. Вот такой "кроссворд" предлагается каждому работающему с КоАП вместо кратких, четких и ясных ориентировок в соответствующих нормах.

Но это еще не все. А как быть с виной юридического лица - одним из важнейших признаков административного правонарушения? В ст.2.1 КоАП указано, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица. И далее без каких-либо пояснений фиксируется следующее правило: наложение административного наказания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, а привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. В такой "связке" физическое и юридическое лицо просто не воспринимаются без необходимых разъяснений. Действительно, какая конкретная ситуация подразумевается в данном случае? Можно лишь догадаться, что подразумеваются физические лица, представляющие данное юридическое лицо (руководители, их заместители, главные бухгалтеры), а не любые физические лица, не имеющие никакого отношения к лицу юридическому.

     Как же все-таки несет административную ответственность юридическое лицо?

Статья 2.10 КоАП оставляет этот принципиальный вопрос без ответа.

     Попробуем получить ответ на конкретном примере. Статья 14.1 КоАП предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). Часть 2 этой статьи касается юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без лицензии, если ее получение  обязательно. Причем штрафные санкции предусмотрены как для должностных лиц (имеются в виду должностные лица юридических лиц), так и для самого юридического лица. Должностные лица подвергаются административному штрафу в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда плюс конфискация изготовленной продукции, орудий производства и сырья (или без нее). На юридическое лицо административный штраф налагается в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда плюс конфискация (или без нее).

     Однако трудно предположить, что само юридическое лицо совершает какие-то действия, включая и противоправные. Так за что оно подвергается административной ответственности?  Причем при отсутствии одного из главных признаков административного правонарушения - вины. Поэтому справедливо в вето Президента РФ указано на то, что понятие вины как психического отношения лица к совершаемому им действию (бездействию) и к его последствиям не может быть применимо к юридическим лицам как к субъектам административной ответственности. В конечном счете, это позволяет говорить о том, что административная ответственность юридического лица наступает при отсутствии его виновности, ибо она практически невозможна. Но подобная ситуация, тем не менее, не может сама по себе исключить категорию виновности, предусмотренную ст.2.1 (понятие административного правонарушения).

Значит, нуждаются в законодательном установлении критерии виновности юридических лиц.

Необходимо также отметить, что административное наказание обращается на имущество юридического лица. Однако при этом совершенно не учитывается, что юридическое лицо - категория гражданско-правовая, а не административно-правовая.

Административно-правовая концепция юридического лица отсутствует. Поэтому и возникает немало несуразностей при определении юридических лиц как субъектов административной ответственности.

     Какой же вывод все-таки возможен? Опираясь на отдельные ориентиры, которые можно обнаружить в массиве действующего российского законодательства, представляется достаточно убедительным, хотя и не лишенным дискуссионности, следующий вариант решения возникшей весьма актуальной общеправовой проблемы.

     Так, более четко вопрос об административной ответственности юридических лиц, а по существу - различного рода коллективных образований, решается НК (часть первая), в ст.110 которого говорится, что фактически налоговое правонарушение юридического лица, наказуемое в административном порядке, является результатом действий (бездействий) его должностных лиц либо представителей, которые обусловили совершение данного правонарушения. Соответственно юридическое лицо отвечает своим имуществом за виновные действия (бездействие) выступающих от его имени руководителей и иных ответственных лиц. Такова специфика административной ответственности юридических лиц, не выраженная и не объясненная КоАП.

     Остается, однако, открытым вопрос о границах, устанавливаемых для наложения административных наказаний либо на имущество юридического лица, либо на его руководителей. С одной стороны, вроде бы сохраняет силу правовая формула, не позволяющая применять две санкции за одно противоправное деяние или в отношении двух субъектов. В НК записано: никто не может быть привлечен повторно к ответственности за совершение одного и того же правонарушения (ст.108). Есть основания полагать, что косвенно эта позиция имеет отношение к случаям наложения административного взыскания за одно правонарушение и на материальные средства, закрепленные за юридическим лицом, и на его руководителя. С другой стороны, любая норма Особенной части КоАП, в которой предусматривается состав административного правонарушения, субъектом которого является юридическое лицо, определяет меру административного наказания и юридического лица, и его должностных лиц. Налицо явная юридическая неопределенность, преодоление которой ожидалось в новом КоАП. Практика идет по пути привлечения к ответственности, в зависимости от тяжести содеянного, и того, и другого.

В этом -  наиболее серьезные концептуальные  несовершенства нового КоАП.

Тема 2.  Административное правонарушение как основание                                              административной ответственности.

Понятие административного правонарушения, его характерные              признаки.

Основанием для привлечения к административной ответственности является административное правонарушение.

     Хотя гл.2 КоАП называется "Административное правонарушение и административная ответственность", в ст.2.1 закрепляется только понятие административного правонарушения как основания административной ответственности и раскрываются его юридические признаки.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ установлена административная ответственность.

     Предложенное понятие административного правонарушения вызывает интерес прежде всего с позиций его сравнения с понятием, закрепленным в ст.10 КоАП РСФСР. В связи с этим следует обратить внимание на новеллы, содержащиеся в нем. Их суть в следующем:     в ст.2.1 отсутствует указание на объект правонарушения. Он определен в ст.1.2 в виде задач законодательства об административной ответственности – это защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Наиболее полное представление об объекте можно получить, анализируя содержание Особенной части Кодекса. Например, гл.5 называется "Административные правонарушения, посягающие на права граждан", т.е. объектом посягательства в данном случае являются законные права граждан; объектом гл.7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" выступает собственность, независимо от ее формы; ст.7.12 предусматривает административную ответственность за нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав, т.е. именно указанные права являются объектом правонарушения.

В ст.2.1 законодатель, закрепляя понятие административного правонарушения, в отличие от КоАП РСФСР не дает его второго названия - проступок. И это логично, ибо включение этого понятия в КоАП лишь порождало бесплодные дискуссии.

Впервые в комментируемой статье в качестве субъекта правонарушения закрепляются не только физические, но и юридические лица.

                   Понятие административного правонарушения раскрывается через его основные юридические признаки.

1)  Прежде всего, это - действие (активное поведение) или бездействие (пассивное поведение).

Действие – это активное невыполнение правового предписания в виде обязанности или законного требования; нарушение конкретного запрета, правила, стандарта. Так, изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (ст.5.12) – действие.