Административно - процессуальная деятельность в административном праве РФ

В Особенную часть входят институты управления в области экономики, социально-культурной сфере, административно-политической сфере.

Системы административного права также  имеет свои признаки:

1. обусловлена     спецификой     регулируемых     общественных 
   отношений;

2. представляет собой объективное правовое явление;

3. характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью, 
   а административно-правовых норм и институтов;

4. включает определенные элементы;

5. изменяется    с    учетом    изменения    предмета    правового 
   регулирования (управленческих отношений).

Итак, можно подвести некий  итог. Административное право есть базовая отрасль в системе права с мощным регулирующим потенциалом, который обеспечивает функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан. Так же административное право можно определить    как    систему    взаимосвязанных    законодательных    актов

⁵ Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд. перераб. и доп. М.: БЕК. 1995.

 

определенных правых теорий и норм, которые издают органы исполнительной власти для функционирования государственного управления.

Теперь рассмотрим подробнее, что собой представляет административный процесс, который, как можно увидеть выше - является составной частью, институтом административного права.

С юридических позиций  процесс своим назначением имеет  реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного  процесса, прежде всего, необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании, а также органически   связаны   с   определяющими   свойствами  деятельности   по

 

практической реализации исполнительной власти. Последние находят  свое выражение в юридической  властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (на ряду с формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают своё выражение, прежде всего и главным образом в процессуальной форме⁶.

В вопросе о понятии  и особенностях административного  процесса существуют две позиции. Первая - представлена в работах Салищевой Н.Г., Иванова О.В., Пискотина М.И., Самойленко Л.В. и др., она получила наименование «юрисдикционной концепции» административного процесса.

Она базируется на традиционно  сложившихся взглядах на процессуальную деятельность, в юридическом смысле, как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам⁷. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти⁸.

Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д. , Манохина В. М. , Лунева А. Е. , Корнеева А. П. и др., имеет своей целью  доказать, что

⁶ Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995.

⁷Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юр ил. лит., 1964.

⁸ Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М, 1997.,ст. 
118.

 

административный  процесс не может замыкаться в  юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана⁹.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители  «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Основной методологический изъян заключается в стремлении построить административный процесс как копию гражданского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки  зрения высказывают следующее мнение: «Административный процесс - должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения».

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях  системы государственного управления осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных

⁹ Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право: Учеб-метод, пособие. Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1976.

 

правовых норм, правовая оценка поведения  тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции в целом  применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

С подобной трактовкой полностью  согласиться нельзя, ибо при этом игнорируется факт органической теснейшей связи административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он является. Поэтому понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из особенностей государственного управления.

Другие авторы дают более  широкое толкование понятия административного процесса. Приведём несколько высказываний на этот счёт. По мнению Манохина В.М. , административный процесс не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но, прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Также существует мнение, что особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только   юрисдикционную   деятельность   по   рассмотрению   споров   и

 

применению принудительных мер, но и реализацию регулятивных норм¹⁰. С чисто юридической стороны дело обстоит несколько иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных , так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Всё это свидетельство того, что административно-правовое законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

¹⁰Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права ' Государство и право. 1993. №2.

¹¹ Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд.. пегегаб и доп. М.: БЕК. 1995.

 

Таким образом, данный вариант  административно-процессуальной деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он важен для правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более -его типизированное правовое оформление.

При наличии столь заметно  расходящихся суждений об административном процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три составные части, три разновидности - гражданский административный и уголовный процессы. То обстоятельство, что упомянутые разновидности объединяются единым термином «процесс», свидетельствует о наличии у них каких-то общих свойств, в равной мере распространяющихся на каждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью, предполагает одновременное существование его в форме особенного, - пишет Сорокин В. Д. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества¹².

Рассмотрим, какими же общими свойствами обладает процесс как юридическая категория.

Во-первых, взятый в целом, процесс есть определённое выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс - это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная

Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право: Учеб-метод, пособие. Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1976.

 

связь с  государством - таково одно из важнейших  свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.

Если перейти от общего к особенному, то есть к отдельным  видам процесса, то здесь на первый план выступит тесная связь всех трёх видов процесса с такими формами деятельности государства, как правосудие и государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности государства реализуется посредством уголовного и гражданского процессов, государственное управление - посредством административного процесса. Форма деятельности государства в данном случае выступает, как явления первичные по отношению к соответствующим разновидностям процесса и, следовательно, особенности этих форм определяют и особенности тех или иных видов процесса.