Такой подход к определению структуры  современного административного права, конечно, не означает, что оно только фиксирует отношения между управленческими органами и устанавливает порядок их деятельности. Административное право регулирует также отношения между органами управления и гражданами (внешними субъектами административного права); оно закрепляет административно-правовой статус граждан (права, обязанности, ответственность, ограничения, запреты). Однако следует иметь в виду, что реализация установленных административным правом прав и обязанностей граждан может создавать административно-правовые отношения только тогда, когда соответствующие права и обязанности субъектов рассматриваются через призму их соотношения с управлением (с органами управления, с исполнительной властью), т. е. когда граждане взаимодействуют с органами управления, с государственными и муниципальными служащими, с должностными лицами.

     Г. А. Тумановым отмечалось, что современное  административное право, исходным и  базовым правовым источником которого считается Конституция РФ, является важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции по следующим причинам: 1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти (органов власти исполнительной, органов государственного управления), т. е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важная часть обеспечения действия Конституции; 2) практическое управление (администрирование), как внутриорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное, должно осуществляться на основе конституционных норм; 3) защита исполнительно-распорядительными органами государственной власти прав и свобод гражданина и человека, установленных Конституцией РФ; 4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение и т. д.); 5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение законного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) применять меры административного правового принуждения (т. е. властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти); 6) административное право обеспечивает организацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала¹⁴.

     По  мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопросов об объеме государственного управления и его  регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала «рассыпаться»; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов. Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования». Предлагая разделить административное право на подотрасли, автор подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как раньше, так и сейчас Особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т. е. за основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием «правовой логики» ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю. А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы ¹⁵.

     Констатируя, что развитие административного  права идет под влиянием факторов в сфере государственного управления, некоторые ученые делают вывод о повышении в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права. И. Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (образовательного, предпринимательского, земельного и т. д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор констатирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права¹⁶.

     А. Ф. Ноздрачев называет новые взгляды на развитие современного административного права «фактической отменой административного права как отрасли права, как научной и учебной дисциплины», реализацией «далеко не новых «доктрин» ликвидации административного права, диффузии предмета его регулирования», для которых нет «законодательных и организационных, социальных и политических, а также экономических оснований»¹⁷.

     Ученые  делают предположение, что правовое регулирование отраслей и сфер управления приведет к выделению самостоятельных  отраслей законодательства, следовательно, потребуется разработка новой теории развития законодательства в экономической, социально-культурной, иных сферах, а также решение вопроса о том, «следует ли развивать законодательство в данных отраслях и сферах в качестве подотраслей административного права с акцентом на управление или самостоятельных отраслей законодательства» ¹⁸.

       Развивать законодательство в указанных отраслях или сферах управления в качестве подотраслей административного права невозможно, так как тогда все равно будет идти речь (как, кстати, это делается и сегодня) об организации и структуре управления в той или иной области, что относится к организационно-управленческому праву, т. е. к той части административного права, которая регулирует организационно-структурные управленческие отношения. Несомненное развитие законодательств о науке, образовании, здравоохранении и т. д. в качестве самостоятельных отраслей законодательства, однако, не способно во всех случаях сформировать предпосылки для выделения соответствующих отраслей права. В некоторых отраслях это, правда, возможно, но только когда в отрасли (или подотрасли) права будут регламентированы не только управленческие или организационные отношения (например, управление образованием отчасти может войти в школьное право, которое в свою очередь может стать одной из частей Особенной части административного права). Следовательно, крайне сложно (или практически невозможно) будет таким образом реформировать систему Особенной части административного права для того, чтобы сложились «подотрасли административного права с акцентом на управление» или «самостоятельные отрасли законодательства». Логика будет отсутствовать в каждом случае, что можно предвидеть уже сегодня.

     Таким образом, источники административного  права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты (закон и нормативно-правовой акт подзаконного характера).

     Совокупность  нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. В законодательном массиве административного права следует выделять: общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.); законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.); международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.

     Определяя пределы и структуру системы  источников административного права, ученые-административисты констатируют высокую степень ее подвижности, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства.

ГЛАВА 3. МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

     Административное  право, сохраняя свою специфику, выраженную в его предмете и методе, тесно  взаимодействует с другими отраслями  российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни.

     Административное право играет в правовой системе РФ вспомогательную, служебную роль, в отличие, например, от таких наиболее самостоятельных отраслей права, как гражданское, уголовное, международное, конституционное. Служебная роль административного права определяется целым рядом как внешних обстоятельств, так и группой факторов, вытекающих непосредственно из самой природы этой отрасли права.

     Во-первых, в числе процессов, влияющих на содержание административного права, можно назвать следующие: а) сокращение масштабов централизованного админисртативно-правового регулирования (как известно, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); б) существенное возрастание роли региональных регуляторов; в) усиление значимости рекомендательных норм; г) обеспечение реальной самостоятельности управленческих подразделений различных уровней; д) усиление контрольно-надзорной и правоохранительной, а не распорядительной, функций административного регулирования.

     Во-вторых, характеризуя служебную роль административного  права, следует принимать во внимание обстоятельства, вытекающие из самой  его природы. Так, в связи с  актуальностью проблемы правоохраны  в условиях построения правового общества, административное право усиливает свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере действия механизма исполнительной власти. Несоблюдение или недобросовестное выполнение административно-правовых норм влечет за собой приведение в действие предупредительных, пресекательных и карательных средстве административно-принудительного характера. Особая роль среди них отводится институту административной ответственности, а также административного процесса. Важное значение в данном случае имеет то обстоятельство, что при помощи административной ответственности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих отношений, но и многих других – например, финансовых, трудовых, природоохранительных и т.п.

     Наконец, во многих случаях, административное право  не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в качестве их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует норма административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и иных отношений. ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности; порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений; многие стороны компетенции надзорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей права (например, природоохранительные инспекции и пр.) ¹⁹.

     Итак, административное право строгих  границ правового воздействия не имеет. В свою очередь, сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права. Следовательно, возникает взаимодействие различных правовых отраслей.

     Наиболее  тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом, которое закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования и т.п. В частности, конституционно провозглашенные права и свободы человека и гражданина (гл. 2 Конституции РФ) практически в значительной мере также реализуются через сферу государственного управления.

     Таким образом, административное право основывается на нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой, межотраслевой региональной и местной организации и т.п.

     Конституционное право устанавливает исходные положения  для всей отраслей права, в том  числе административного. Конкретизируя  нормы конституционного права, административное право своими нормами обеспечивает применение принципов в сфере государственно-управленческой деятельности, определяет компетенцию органов исполнительной власти, конкретизирует правовой механизм реализации прав и свобод граждан и др.

     Совместно с гражданским правом административное нередко регулирует внешнюю сторону сходных общественных отношений имущественного характера – в зависимости от преобладающего значения тех или иных элементов метода правового регулирования. (В данном случае подразумеваются договорные начала или административные предписания.)