Федеральные органы исполнительной власти

       Нормы Конституции РФ значительно усиливают  организационную самостоятельность исполнительной власти. С учётом ст. 10 Конституции РФ из сферы ведения законодательной власти исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. В своём большинстве они формируются и функционируют при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти и не подотчётны органам законодательной власти. Существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти. На федеральном уровне они исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (п. «б» ст.103 Конституции РФ). Основное средство руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти – принятие обязательных для них законов и других правовых актов.    

       Вместе  с тем, определённое воздействие  законодательной власти на исполнительную власть обеспечивается и некоторыми другими способами. Так, например, в Совете Федерации специально отводится время, когда её члены могут задавать вопросы членам Правительства, и особенно Председателю Правительства. Таким образом, контролируется деятельность всей исполнительной власти. Комитеты Государственной Думы стараются держать под контролем деятельность органов исполнительной власти и работающих в них государственных служащих, стремятся не допустить ими нарушений и злоупотреблений властью.⁴ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2 Система и структура органов исполнительной власти РФ 

2.1. Принципы деятельности органов исполнительной власти РФ

       Органы  исполнительной власти, государственного управления в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов. Под принципами обычно понимаются основополагающие идеи, положения и подходы, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе. Они отражают наиболее существенные стороны в организации деятельности исполнительной власти и государственного управления.

       К правовым принципам деятельности органов  исполнительной власти относятся следующие:

• народовластия;
• социальной справедливости;
• демократизма;
• верховенства закона;
• разграничения предметов ведения, функциональной самостоятельности ветвей государственной власти;
• законности;
• приоритета прав человека и гражданина;
• легитимности;
• гласности;
• федеративного устройства;
• сочетания централизации и децентрализации;
• объективного учета национальных особенностей. 
   

2.2. Принципы построения системы органов исполнительной власти РФ

       Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти в осуществлении её функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

       Федеративное  устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов Российской Федерации (ст.5 Конституции Российской Федерации).

       Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.

       Принцип федерализма проявляется в следующих аспектах:

1. Компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе нормативно-правовых  актов, закрепляющих разграничение  предметов  ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
2. Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов:

• законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти;

• одной из правовых форм регулирования взаимоотношений  между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится административный договор.

       Принцип децентрализации вытекает из единства системы органов исполнительной власти, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В целом более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, за пределами же этого ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами Российской Федерации. Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения, полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

       Принцип деконцентрации связан с децентрализацией, поскольку деконцентрация представляет собой смещение полномочий от вышестоящего к нижестоящему (подчиненному) органу в целях удобства управления на основе приближения к объектам управления. Например, делегирование части полномочий федерального органа исполнительной власти создаваемым им же территориальным органам.

       Принцип законности проявляется в том, что все органы исполнительной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Должны соблюдаться положения Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.

     2.3. Виды  органов исполнительной власти РФ

       Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной власти могут быть разделены на определенные классификационные группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов. Поэтому предлагается наиболее значимая, т.е. имеющая принципиальное значение, их классификация.

       1. Исходя из федеративного государственного  устройства Российской Федерации,  на первый план выдвигается  территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из их единой системы выделяются:

       а) федеральные органы исполнительной власти;

       б) органы исполнительной власти субъектов  Федерации.

       Последняя группа наиболее разнообразна, так  как включает в свой состав соответствующие органы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

       Территориальный масштаб деятельности имеет ряд  иных организационно-правовых выражений как применительно к федеральным органам исполнительной власти, так и к аналогичным органам субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т.п.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краев, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации (например, органы военного управления).

       Органы  исполнительной власти субъектов Федерации по своей организационной сути также можно характеризовать как территориальные, поскольку их компетенция ограничена территорией данного субъекта. Однако, учитывая, что в составе этих субъектов есть государства (республики) и административно-территориальные единицы (т.е. собственно территории), для их общей характеристики стал все чаще использоваться термин "региональное управление".

       2. Исходя из установленного порядка  образования органов исполнительной власти выделяются:

       а) исполнительные органы, формирование которых в соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению  Российской Федерации. Имеются в виду федеральные органы исполнительной власти.

       На  федеральном уровне все основные вопросы образования органов  исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом Президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004г. установлено, что создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ⁵.

       Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

       б) исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов.

       На  республиканском уровне порядок  образования органов исполнительной власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик, главы государств, президенты - главы исполнительной власти.

       В краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах порядок примерно такой же. В настоящее время федеральным законодательством внедрено единообразное официальное наименование органов исполнительной власти для всех субъектов Федерации. Это - высший исполнительный орган государственной власти субъекта, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Тем не менее, конкретное наименование такого органа и его руководителя определяется конституцией (уставом) субъекта Федерации. Теперь эти руководители (президенты, губернаторы и др.) избираются законодательными (представительными) органами субъектов Федерации по представлению Президента РФ в порядке, установленном законом⁶.

       3. Органы исполнительной власти  можно различать и по характеру  компетенции. С этих позиций выделяются:

       а) органы исполнительной власти общей  компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности. Это - Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, а также правительства (администрации), созданные в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на региональном уровне ими руководят губернаторы;

       б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности. Как  правило, это - федеральные и республиканские министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

       в) органы исполнительной власти межотраслевой  компетенции, которые в порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов. Как правило, это - министерства и службы, а также аналогичные органы субъектов Федерации;

       г) органы исполнительной власти специальной  компетенции, которые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные службы).

       4. По порядку разрешения подведомственных  вопросов различаются коллегиальные  и единоначальные органы исполнительной  власти. К числу первых относятся правительства, а также администрации субъектов Федерации, если это прямо зафиксировано в их статусе.Вопросы здесь решаются по принципу большинства голосов.

         Единоначальными являются, как правило,  все остальные исполнительные органы, прежде всего министерства, службы, агентства. Единоначально может действовать и соответствующая администрация. Единоначалие тесно переплетается с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей, например, в министерствах, создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.

       5. В качестве критерия классификации  исполнительных органов применяется также способ их создания. С таких позиций можно различать:

       а) исполнительные органы, образуемые в  установленном порядке. Таких органов  большинство, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов (например, образование министерств и иных исполнительных органов руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъекта);