Источники административного права, их понятия и виды

Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие  указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным  законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным  актам. 
В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

- указы в границах собственных полномочий;

- указы на основе полномочий, делегированных Парламентом;

- указы, подлежащие  утверждению Советом Федерации  (о введении военного положения,  чрезвычайного положения, представления  о назначении на должность  судей Конституционного Суда, Верховного  Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора).

По юридической  значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и  регулируют разнообразные сферы  общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается  для регулирования отношений  в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях  и т.д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке деятельности в  конкретной сфере общественных отношений. 
Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).

Распоряжения  Президента также ненормативны и  принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и  т.д.). Их отличие от ненормативных  указов несколько условно и может  рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

Президенты  республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.  
Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства. Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов. 
Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативно-правовые акты и целевые комплексные программы, рассчитанные на длительный период действия (федеральный бюджет, федеральная программа поддержки малого Предпринимательства и т.д.). 

Принимаемые им акты: во-первых, оперативно регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни; 
во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений; 
в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.

Правила подготовки нормативных правовых актов  федеральных органов 
исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 N 1538, от 06.11.1998 N 1304, от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715, от 07.07.2006 N 418)) устанавливают, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются - нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. 
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В соответствии с действующим законодательством  Правительство РФ для осуществления  своих полномочий по управлению обществом  принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются  и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных  актов, принимаются и подписываются  Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. В соответствии с Указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г.(в ред. от 28.06.2005) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и в "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после их подписания. Министерства, государственные комитеты и иные федеральные ведомства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и учреждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так  и ненормативными. Будучи разновидностью распорядительных актов они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Подписываются министром или по его поручению заместителем министра.

Инструкции  же, регулируя определенные стороны  деятельности министерства, всегда имеют  нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа  или проставления грифа утверждения.

Нормативные правовые акты федеральных органов  исполнительной власти, прошедшие государственную  регистрацию в Министерстве юстиции  РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете "Российские вести" и "Бюллетене  нормативных актов федеральных  органов исполнительной власти" издательства "Юридическая литература" или распространяемых центром правовой информации "Система".

На уровне субъектов Федерации используются те же формы правовых актов, что и  на федеральном уровне (законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и  своя специфика, связанная с различным  правовым положением субъектов регионального  правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими  обстоятельствами. Если правовые системы  республик как субъектов Федерации  уже сложились и во многом дублируют  формы правовых актов федеральных  органов, то правовые системы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения находятся еще в стадии становления.

Основным  нормативным актом, регламентирующим взаимоотношения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции. Губернаторы, главы администраций  областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.

В ряде областей, краях и городах федерального значения формированы правительства, принимающие постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций.

Весьма  существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 25.12.2008) устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. 
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). 
Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) - постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы. 
Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр нормативных установлении органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также должностными лицами и гражданами. Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управленческие, так и непосредственно производственные, коммерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назначением предприятия. Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимаются коллегиальными органами управления (общим собранием акционеров, советом директоров и т.п.).  
Приказы нормативного и индивидуального значения принимаются руководителями предприятий, учреждений и организаций. С их помощью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного характера. 
Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для решения проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам.

Действующее законодательство не устанавливает  конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они  определяются самими организациями  в положениях и уставах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ. Правовая природа этих нормативных актов производна от государства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование определенной группы общественных отношений.

Наряду  с нормативно-правовыми актами государственных  органов в системе источников права некоторых стран определенное место занимали нормативно-правовые акты, издаваемые общественными органами и организациями. Как известно, сами по себе решения (акты) общественных организаций, так же, как и решения любых партийных органов и организаций, не содержат в себе правовых норм и не имеют юридической силы. Таковую они могут получить лишь в двух случаях. Во-первых, при издании совместного с государственными органами решения по одному и тому же вопросу. Например, в условиях существования СССР имела место практика принятия такого рода совместных актов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Эти акты, с момента их издания приобретали не только общественно-политический, но и юридический характер. И во-вторых, в случае предварительной или последующей санкции (разрешения) государства. Последняя может выражаться в разных формах. Наиболее распространенные из них последующие санкции, придающие, в случае необходимости, каждому отдельному акту общественных организаций юридический характер и придание юридической силы актам общественных организаций на основе специально изданного для этого закона или иного законодательного акта.  
Например, согласно действовавшему в СССР и других восточно-европейских странах законодательству, профсоюзы в лице их высших органов имели право на издание актов юридического характера по вопросам социального страхования, санаторного обслуживания и по некоторым другим вопросам. Необходимость издания такого рода актов была вызвана стремлением привлечения общественных организаций к правотворческому процессу, к их активному участию в государственной и общественно-политической жизни.

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была бы неполной без выделения  группы международно-правовых актов. В  соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции  РФ "общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Среди международно-правовых актов можно выделить два основных вида - директивы и постановления. Директивы дают участнику сообщества при переработке своего законодательства возможность выбора способов, средств  и форм реализации международных  обязательств. В постановлениях же содержатся соответствующие требования, подлежащие прямому исполнению каждой стороной.

Система источников административного  права

Все действующие  источники административного права  образуют целостную, несамоуправляемую  систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит  в основе этой совокупности, - наличие  в каждом из них действующих норм административного права. 
Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: "Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...". И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП. В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: "По предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации".

В-третьих, особенность СИАП - многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные  акты федеральных, региональных, муниципальных  органов. Изменяют административное право  своими актами и законодательная, и  исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в  нее источников. Это прежде всего  объясняется универсализмом и иными  особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число  федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и  охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной  администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись  с общеправовым классификатором  отраслей законодательства3, в котором  нет раздела "административное законодательство", а соответствующие источники  помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и  связи, об охране общественного порядка  и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно  используется термин "законодательство", хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую  входят даже ведомственные инструкции.