К вопросу о природе и сущности государственного управления

Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному  мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или  иных лидеров, социальных интересов. Управление - более рациональный процесс, т.е. функционально  организованный и целенаправленно  решающий определенные задачи. В государственном  управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий  государственной деятельности. В  политическом управлении главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных  действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной  политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов  управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т.е. они  конвенциальны, зависят от мнений людей.

Вместе с тем, государственное  управление имеет много общего с  политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического  института, но и из властного характера  его организационной деятельности. Обычно выделяют три структурных  уровня внутри организационной единицы  государственного управления: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень  иерархии определяет цели организации  и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Этот уровень  является пограничным между государственным  управлением и политическим управлением. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается  в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Здесь недостаточно понимания  общего характера существующей политической системы. Руководители, как политические назначенцы, так и карьерные чиновники, испытывают на себе воздействие разнообразных  сил, существующих снаружи и внутри организации, которые нередко противоречат ее основным целям. Как правило, деятельность государственных организаций задевает интересы многих лиц. Это могут быть выборные и административные деятели  из других местных органов власти, с других уровней правительства  или из заинтересованных групп. Эффективным  государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач [3, c.62].

Таким образом, институциональный  уровень - это высший уровень государственной  организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика организации, и, тем самым, он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений.

Административный (средний) уровень организации - сфера функционального  управления (администрирования), где  направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные  организационно-управленческие компоненты. В систематическом виде различные  компоненты администрирования были представлены американскими специалистами  в области менеджмента Гупиком и Урвиком в «Записках о науке управления» (1937). Их система получила название POSDCORB. Это начальные буквы управленческих действий, применимых к построению любой администрации: планирование (planning), организация (organizing), управление персоналом (staffing), руководство (directing), координация (coordinating), информирование (reporting), бюджетирование (budgeting). Таким образом, администраторы, действующие на этом уровне, с одной стороны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои полномочия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы.

Эти требования непосредственно  формируются на третьем, низшем или  технологическом уровне государственного учреждения. На технологическом уровне государственной организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные  граждане или их организации. На технологическом  уровне большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.

Таким образом, государственная  администрация, теоретически, находится  вне сферы политики, тогда как  государственное управление на институциональном  уровне - политично и основано на учете разнообразия конфликтующих  идей, интересов и целей. Профессионально  ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является как бы посредником  между сильно политизированным институциональным  уровнем и аполитичным, бюрократизированным  технологическим уровнем.

Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, т.е. от бизнес-управления, можно выявить  по шести основаниям: окружению, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре  назначения руководителей.

Различие в  окружении. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического и функционального представительства. Кроме того, для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.

Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования «невидимой руки рынка». Например, к таким задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии, а также контроль над поставщиками, имеющими существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование). В государственных организациях цели - внешние задания, которые имеют свои внешние детерминанты, причем нередко основанные на ценностных представлениях в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и административных решений. В коммерческих организациях цели возникают изнутри, складываясь из индивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели организации. Процесс идет обратным путем, снизу вверх.

Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса, государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансировать за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для своих членов (услуги культуры, здравоохранения, образования).

Различия в  мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими, органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка, а определяются на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.

Различия в  ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению собственников фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента, и неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица). Государственным органам не грозит разорение. Часто они являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются.

Различия в  процедуре назначения руководителей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается. Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса. Напротив, те, кто ответствен за управление АО «AES», выбраны только акционерами компании. Разница в процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и частными институтами, может иметь серьезные последствия для функционирования этих институтов.

Существует стандартный  способ выделения основных признаков  государственного управления на основе задач, клиентуры и территории.

Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями, налаживание взаимоотношений  в различных областях жизни (регулирование), поддержание благосостояния населения, установление стандартов и минимальных  ограничений в определенных областях, сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля над исполнением  принятых государственных программ, административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).

Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными  предпочтениями населения и с  особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами - физическими лицами и их организациями - юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.

Территориальная организация  государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между  ними. В унитарных государствах существенную роль имеют взаимоотношения между  центральными государственными органами и местными исполнительными органами власти. Такого рода взаимоотношения  выделяются по территориальному признаку и составляют содержание регионального  управления.

Переходя к определению  государственного управления, отметим, что оно имеет свою специфику  и признаки, выделяющие его среди  других видов управленческой деятельности. Вместе с тем, налицо его тесные связи  с существующей системой политической власти. Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство  на практике проводит политику по регулированию  разного рода противоречий и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью  конкретных действий политического, правового, организационного, финансового характера, что включает различные этапы  административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений  и социальных программ, посредством  которых происходит координация  и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное  управление наряду с отличиями, имеет  общие черты с менеджментом в  частных организациях, в основном, касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием  политических решений в процессе государственного управления зависит  уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства [4, c. 4].

Таким образом, можно дать следующее определение: государственное  управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства  в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в  обществе в целом, так и в отдельных  его частях.

Это означает, что государственные  органы:

- во-первых, обладают определенными  государственно-властными полномочиями  и, тем самым, возможностями  оказывать влияние на развитие  дел в обществе и, следовательно,  несут ответственность за их  состояние;

- во-вторых, обладают правомочиями  и возможностями выступать в  пределах своей компетенции от  имени государственного интереса;

- в-третьих, функционируют  в условиях сочетания строгой  нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации, как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;

- в-четвертых, непосредственно  занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь  решений в сфере исполнительно-распорядительной  деятельности государства, причем, в ряде случаев указанные действия  влекут за собой заметные экономические  и иные социальные последствия  для всего общества или какой-либо  его части.