Конституционно-правовые основы реформирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации

• 1.2. Конституционно-правовые основы совершенствования органов исполнительной  власти.

Правовой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти является важнейшей составляющей совершенствования органов исполнительной власти, он основан в первую очередь на конституционных предписаниях, а также иных правовых нормах, преимущественно административно-правового характера.

Ораны исполнительной власти, осуществляя свою деятельность должны подчиняться единым правилам, установленным законом. В настоящее время вопросы деятельности органов исполнительной власти урегулированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», законами о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, а также рядом тематических законов, закрепляющих полномочия федеральных органов исполнительной власти в различных отраслях и сферах.⁷

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Председатель правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.⁸ Правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.⁹

Орган исполнительной власти – составная часть механизма (системы) исполнительной власти: действует  в сфере исполнительной власти; выступает  по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в  составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру,  применяет присущие формы и методы деятельности. Закон о федеральных органах исполнительной власти отсутствует, структура органов исполнительной власти, их виды, особенности их полномочий, а также порядок их реализации установлены указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации определяются процедуры взаимодействия органов исполнительной власти между собой, а также порядок их взаимодействия с государственными органами иных ветвей власти: законодательной и судебной, с Президентом Российской Федерации, Администрацией Президента Российской Федерации, с правительством Российской Федерации и его Аппаратом. Такие подзаконные акты можно условно отнести к внутрисистемным регуляторам. К ним относятся положения о федеральных органах исполнительной власти – подзаконные акты, принимаемые в установленном порядке вышестоящим органов исполнительной власти.¹⁰

В соответствии со ст.77 (ч.2) Конституции в пределах ведения  Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам  совместного ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные  органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.¹¹  Система исполнительной власти обладает свойствами целостности, системности совокупности органов, иерархичности вертикальных взаимосвязей и соподчиненности уровней и звеньев исполнительной власти в пределах, определенных Конституцией, а также функциональной общностью, едиными принципами построения и деятельности её составных частей.

Правительство руководит  работой федеральных министерств  и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность, а также вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Структура федеральных органов власти определяется согласно Конституции  Президентом в соответствии с его Указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹², а также Указом Президента «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»¹³. В систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации выходят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указами  Президента, а функции Федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство – постановлением Правительства.¹⁴

В субъектах Российской Федерации установлена система  органов исполнительной власти во главе  с высшим исполнительным органом  государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта.¹⁵

Совершенствование исполнительной власти и органов её составляющих может быть осуществлено путем разработки и принятия специального Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации» и «Об  органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации», в которых надо определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов Федерации. Предусмотреть усиление вертикальных систем. В законах следует дать легальное определение таких ключевых понятий, как: исполнительная власть, орган исполнительной власти, функции и компетенция органа исполнительной власти, система и структура органов исполнительной  власти, организационно-правовая форма органов исполнительной власти.¹⁶  И.Н.Барциц считает, что принятие таких законов разрешило бы проблему перехода субъектов Российской Федерации к функциональному принципу построения системы отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти регионального уровня. Он полагает,  для регионального уровня следует руководствоваться принципом простоты устройства системы государственных органов управления (структурные подразделения, единое подчинение, солидарность, четкий механизм контроля за управленческими действиями, грамотное правовое обеспечение) для экономической выгоды их содержания государству и регионам.

Реализация предложение  вывести федеральные и региональные органы государственной власти, оказывающие  услуги населению, за пределы исполнительной власти позволит обеспечить деятельность этих структур как государственных учреждений на положение публичных юридических лиц, несущих всю полноту юридической ответственности за их исполнение. Это позволило бы решить проблемы ответственности и коррупции, которые являются слабым звеном в осуществлении деятельности нынешней системы исполнительной власти.¹⁷   

Глава II Основные направления реформирования федеральных  органов исполнительной власти.

• 2.1. Система нормативно-правовых актов,  регламентирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти.

Принятие в 1993г. Конституции РФ, в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную,  исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами; изменение практики формирования и функционирования  исполнительной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Эти и многие другие факторы являются основой для установления современного административно-правового статуса субъектов публичного управления, субъектов организации и осуществления исполнительной власти.

Исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления.

Органы исполнительной власти составляют базу организационной  структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.¹⁸

Конституция России, федеральные  законы и иные нормативные акты устанавливают  основные особенности федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с главой 6 Конституции РФ и принятым 17 декабря 1997 г. федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации» Правительство РФ является коллегиальным органов, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.  В его состав входят: Председатель правительства РФ, назначаемый Президентом в установленном в соответствии с Конституцией  порядке, заместители председателя Правительства РФ и федеральные министры. Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению и усмотрению Председателя Правительства РФ образовывает Президиум, заседания которого проводятся по мере необходимости или регулярно. Функции и полномочия правительства, его Председателя, заместителей и федеральных министров также устанавливаются данным конституционным законом.

В соответствии с указом Президента от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ¹⁹ было принято предложение Председателя Совета Федерации и Председателя правительства Российской Федерации о полноправном участии в деятельности Правительства Российской Федерации по обсуждению и выработке решений, наравне с федеральными министрами,  руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранных руководителями межрегиональных ассоциаций.  В данном случае имеется в виду подготовительная работа к заседаниям в части подачи обращений в Правительство  и согласования проектов его решений.

Помимо проектов постановлений  и распоряжений федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительства проекты федеральных и конституционных законов, подлежащих внесению в палаты Законодательного собрания и на рассмотрение Президента. Поручения по разработке законопроектов даются федеральным органам исполнительной власти в соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительства, согласованными с аналогичными планами Президента РФ и палат Федерального Собрания. Значительную роль в организации деятельности Правительства играет его аппарат и руководитель аппарата Правительства РФ.  Основные функции, задачи, полномочия этого государственного органа изложены в Положении об аппарате правительства РФ.²⁰ Департаменты аппарата правительства не только подготавливают проекты, проводят экспертизу проектов решений и необходимых материалов, организуют делопроизводство Правительства, но и осуществляют контроль исполнения принятых решений. Материалы к заседаниям правительства вносятся не позднее 14 дней до даты планового заседания, а рассылаются членам Правительства не позднее, чем за 5 дней до заседания.²¹

Большая часть изменений, касающихся статуса и состава  органов исполнительной власти России оформлена в 2004 г.  В двух указах Президента РФ: «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти от 9 марта 2004 №314 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649.

Государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные  надзоры как разновидности органов  государственной администрации  были упразднены. Специализация по функциям своим следствием имеет усиление статусных различий между видами федеральных органов исполнительной власти. Политические функции фактически закреплены исключительно за Правительством РФ и федеральными министерствами, административные – за службами и агентствами. Федеральные министерства лишились полномочий непосредственно осуществлять оперативное управление предприятиями и учреждениями и распоряжаться расходованием бюджетных средств. Эти виды влияния федеральных министерств теперь осуществляются в форме координации и контроля части федеральных служб и агентств, а также назначением их руководителей. Серьезным средством влияния федеральных министров остается возможность распределения ресурсов подведомственными органам. В результате правительственной реформы весны 2004 г.,  наиболее сильными по своим полномочиям в составе органов правительственного подчинения остались федеральные министерства: финансов, экономического развития и торговли, транспорта, и промышленности и энергетики, культуры и массовых коммуникаций.²² 

• 2.2.Виды административных регламентов исполнения государственных функций и их особенности.

Начиная с 2006 года, ведется  планомерная работа по разработке административных регламентов исполнения государственных функций в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.²³ Осуществляется завершение ликвидации избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также, внедрение механизмов управления по результатам и разработка стандартов государственных услуг,²⁴ предоставляемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. ²⁵

Постановлением Правительства  Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения  административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных  услуг» определено, что существует два вида административных регламента – регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Эти два вида определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.²⁶

Административный регламент  федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п.1.2 Типового регламента²⁷, состоит из регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Административный регламент  является подзаконным актом и  в нем не могут быть установлены  дополнительные полномочия федеральных  органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,  административными регламентами не могут быть введены ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации указанных ограничений.