Местное самоуправление в Украине

• народовладдя;
• законності;
• гласності;
• колегіальності;
• поєднання місцевих і державних інтересів;
• виборності;
• правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом;
• підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;
• державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;
• судового захисту прав місцевого самоврядування;
• конституційно-правове визнання місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади (ст. 5, 7 Конституції України) [ 3, 3];
• гарантованість державою права громадян на місцеве самоврядування;
• врахування думки населення при визначенні і зміні меж територій муніципальних утворень; поєднання представницької демократії з формами прямого волевиявлення громадян (місцевий референдум, збори, сходи);
• стабільність статусу місцевого самоврядування як складової засад конституційного ладу України тощо.

Розділ  ІІІ.  Конституційно-правовий статус органів місцевого самоврядування та їх повноваження

Територіальна громада як первинний суб'єкт  місцевого самоврядування має особливе значення для вирішення питань місцевого самоврядування. Але більша частина роботи виконується органами місцевого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими, районними у містах радами та їх виконавчими органами, а також районними і обласними радами. Кожна рада — це самостійний орган місцевого самоврядування. Немає принципу демократичного централізму, який свого часу визнавався основоположним в організації і функціонуванні системи рад.

У процесі  підготовки Конституції України 1996 р. та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» пропонувалися різні моделі організації і функціонування місцевих рад. Перемогла точка зору, що ці ради повинні виконувати функції місцевого самоврядування, що й було закріплено у ст. 140 та інших статтях Конституції України. Це відповідає світовому і європейському досвіду. Так, відповідно до ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування воно має здійснюватися «радами або зборами». Це базується на ідеї, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування є населення, територіальна громада. І тільки демократично обраний колегіальний орган може претендувати на виразника волі територіальної громади, носія функцій і повноважень місцевого самоврядування, виразника її волі і інтересів. У ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування» встановлено: «сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування». Згідно з частиною четвертою ст. 140 Конституції України «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».

Загальний склад  сільської, селищної, міської, районної в місті ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Закон передбачає, що цей склад депутатів має становити в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю населення: до 3 тисяч — від 15 до 25 депутатів; до 5 тисяч — від 20 до ЗО депутатів; до 20 тисяч — від 25 до 35 депутатів; до 50 тисяч — від 30 до 45 депутатів; до 100 тисяч — від 35 до 50 депутатів; до 250 тисяч — від 40 до 60 депутатів; до 500 тисяч — від 50 до 75 депутатів; до 1 мільйона — від 60 до 90 депутатів; понад 1 мільйон — від 75 до 120 депутатів [10, 55].

Вибори депутатів  сільських, селищних, міських, районних у містах рад є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування за мажоритарною системою відповідної більшості по одномандатних виборчих округах. Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу місцевої ради.

Термін повноважень  сільських, селищних, міських, районних у містах рад — чотири роки. Згідно з Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 78) повноваження ради можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму, Верховної Ради України у випадках: а) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень відповідно до закону; б) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у терміни, встановлені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

У реалізації функцій і повноважень місцевих рад велика роль належить виконавчим комітетам, відділам, управлінням та іншим створюваним цими радами органам. Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи місцевих рад є підконтрольними і підзвітними відповідним місцевим радам. Це узгоджується зі ст. З Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається, що ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Головними функціями виконавчих органів рад є виконавча, тобто організація виконання рішень відповідної ради, та розпорядча, тобто самостійний розгляд чи вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Згідно з  частиною другою ст. 141 Конституції України територіальні громади обирають на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні* визначає сільського, селищного, міського голову ще як головну посадову особу самої територіальної громади (частина перша ст. 12).

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і  вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, належать питання: щодо самоорганізації ради та формування її органів; організації і функціонування системи місцевого самоврядування; питання економічного та соціального розвитку території, бюджету, управління комунальної власності.

Питання самоорганізації ради та формування її органів, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях відповідної ради: затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна її складу, обрання голів комісія; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання [10, 23].

Питання організації  та функціонування системи місцевого самоврядування, що є предметом виключної компетенції місцевих рад: прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішень про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження статуту територіальної громади [10, 25].

До виключної  компетенції місцевих рад України  в сфері економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю віднесені: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм та інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішення щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, Історії або культури, які охороняються законом; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію.

Місцеві ради здійснюють контрольні повноваження, які є виключно компетенцією рад. До них віднесені: заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом.

До інших  питань, які є предметом виключної  компетенції міських рад, також віднесено: заснування засобів масової інформації відповідної ради; призначення і звільнення їх керівників; прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них; створення відповідно до закону міліції, яка утримується за кошти відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; заслуховування повідомлення керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених законом; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою територій населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихіями, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; затвердження відповідно до положення змісту, опису та порядку використання символіки територіальної громади тощо.

Місцеві ради реалізують свої функції і повноваження в межах відповідних організаційно-правих форм роботи.

Сесія є основною організаційною формою роботи сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті, а також міст Києва та Севастополя рад. Сесія — це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій. Згідно зі ст. 46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної в місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі. Відкриває і веде сесію голова цієї виборчої комісії. Першу сесію районної, обласної рад скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Друга і наступні сесії сільської, селищної, міської рад скликаються сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної —- головою відповідної ради. Як правило, на другій сесії затверджується регламент місцевої ради.

Сесія ради скликається  в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал. Сесії проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання. Рада в межах своїх повноважень на сесії приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Рішення місцевої ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк введення їх у дію.

Постійні  комісії. Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою з числа депутатів ради на термін її повноважень у складі голови і членів комісії. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються відповідною радою (в регламенті ради та положенням про постійні комісії, що затверджується радою). До складу постійних комісій не можуть бути обрані відповідно сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначається Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 47), регламентом відповідної ради і положенням про ці комісії. Кількісний склад кожної постійної комісії встановлюється радою залежно від кількісного складу відповідної ради.

Комісії як допоміжні  органи рад покликані виконувати підготовчу і контрольну функції. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бути повідомлено комісіям у встановлений ними термін.