Органы управления федеральным имуществом и их компетенция

С учреждением Федерального агентства по управлению государственным имуществом, передачей ему правоприменительных функций, функций по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом состоялось образование институциональной основы управления государственной собственностью.[7]

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а именно Росимущество, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 77 Федерального закона «Об акционерных обществах».

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений.

Росимущество находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.[8] Положение о Росимуществе утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432.

Анализ административно-правового статуса Федерального агентства по управлению государственным имуществом и его территориальных органов показал, что полномочия этих органов в целях более комплексного изучения их влияния на процесс управления государственной собственностью можно разделить на:

а)              полномочия, определяющие общую политику управления государственной собственностью;

б)              полномочия, связанные с непосредственным распоряжением государственным имуществом, определением его судьбы;

в)              полномочия, не связанные с непосредственным распоряжением имуществом, но обеспечивающим административную деятельность по управлению им;

г)              полномочия, определяющие взаимодействие с иными органами исполнительной власти.

Однако проведенный анализ полномочий указанных органов показал, что большое их количество дублируют друг друга, что требует кардинальной унификации их перечня для организации оптимального правореализационного процесса в рассматриваемой сфере.

Представлено, что административное управление государственной собственностью осуществляется посредством учреждения органами исполнительной власти таких институциональных элементов, как унитарные предприятия, акционерные общества, учреждения и передачи им определенных функций.

Унитарное предприятие с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления, несмотря на имеющуюся критику, является необходимым административно-правовым феноменом, который используется для обеспечения реализации строго определенных в законе государственно-предпринимательских и общественно значимых целей.

Целями административно-правового регулирования управления акциями государственных акционерных обществ являются увеличение неналоговых доходов федерального бюджета, создающее предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельности; обеспечение выполнения хозяйственными обществами общегосударственных функций (оборона, безопасность, социальные программы, регулирование естественных монополий); стимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности хозяйственных обществ, привлечение инвестиций; и др.

В случае государственных унитарных предприятий в качестве причины неудовлетворительных результатов их работы принято указывать на пробелы законодательного регулирования несовершенство права хозяйственного ведения и права оперативного управления, а также закрепление за унитарными предприятиями одновременно социальной и коммерческой функций.

Наличие существующих проблем делает неэффективной реализацию форм управленческой деятельности государственных организаций.

В качестве наиболее приемлемых способов решения указанных проблем можно назвать следующие:

             создание личной заинтересованности у представителей государства в высокой эффективности предприятий (например, премия зависит от финансовых результатов предприятий);

             ограничения на работу в аффилированных организациях (госслужащий не может пойти работать в ранее подконтрольное ему предприятие, или в другие предприятия, с которыми оно взаимодействовало);

             внесение дополнений в систему аудита госпредприятий (отмена нормы, в соответствии с которой «аудитор не дает оценку соблюдения интересов собственников (акционеров, участников) и эффективности отдельных операций аудируемого лица») и др.[9]

Помимо перечисленного, основными недостатками действующего правового регулирования форм административно-правового регулирования управления государственной собственностью являются устаревшие нормативные правовые акты, не соответствующие современным фактическим отношениям, а также, в ряде случаев, полное отсутствие необходимого регулирования.

Одной из проблем развития действующей системы объектов управления государственной собственностью являются недостатки, касающиеся института приватизации, к которым следует отнести отсутствие необходимой законодательной базы, наличие устаревших методик оценки приватизируемого имущества, недостижение таких целей приватизации, как оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов, отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности, отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества и др.

Действующая в настоящее время система информационного обеспечения управления государственной собственностью содержит значительное количество изъянов, что не позволяет получить представление ни о ее количественном и о качественном составе, ни о ее стоимости. Это обусловливает необходимость создания правовых норм, устанавливающих порядок учета объектов государственной собственности.

Реализация имеющихся в юридической литературе мнений о необходимости перевода регулирования учета объектов государственной собственности в частноправовую сферу повлечет снижение государственных гарантий не только качества используемой на рынке недвижимости и в системе государственного управления информации об объектах недвижимости, а также формируемой на ее основе производной информации, но и законных прав граждан и юридических лиц.

Целесообразно установить в законодательном порядке основные направления, объекты и область распространения контрольных функций и права высших контрольных органов при проверке использования собственности и приватизации. Это будет соответствовать и передовому международному опыту.

3. Принципы и методы управления государственным имуществом

Собственность традиционно относится к важнейшим элементам национальной экономики и затрагивает проблемы политики и социальных отношений. Формы централизованного и индивидуального использования собственности, средств производства, недвижимости определяют сущностные характеристики общественного строя. Процесс и результативность реформирования экономики тесно связаны с эффективностью управления собственностью, как на федеральном, так и субфедеральном уровнях.[10]

В настоящее время акцент делается на эффективном управлении государственной собственностью и отказе от рассмотрения процесса приватизации преимущественно как средства пополнения государственного бюджета.

В управлении государственным имуществом в Российской Федерации определены следующие цели:

             увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

             оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

             вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

             использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

             повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

             полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

             повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

             классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

             оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

             определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

             обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

             обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

Как следует из приводимого перечня целей и задач государственной политики в области управления собственностью, цели управления объектами государственной собственности должны формироваться во взаимосвязи с целями управления объектами всех других форм собственности. Таким образом, управление государственной собственностью призвано способствовать воздействию посредством государственной собственности на объекты других форм собственности для решения общегосударственных проблем создания устойчивых предпосылок роста производства и развития экономики и на этой основе выполнения социальных программ.[11]

Выбор форм и методов использования собственности определяется рядом факторов: объемом и характером имеющейся в распоряжении органов власти и управления собственности (по своему характеру объекты собственности могут выступать в качестве инфраструктуры, источника доходов, залоговой стоимости и др.); объемом компетенции органов управления по функциональному использованию собственности, установленным и регулируемым законодательством; наличием институтов и организаций в сфере управления собственностью, а также квалифицированных кадров.

В основу настоящего управления государственным имуществом положены следующие принципы управления, обеспечивающие достижение указанных целей и решение вытекающих из них задач:

1.             Определение цели управления. Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект. Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления должен определяться соответствующими правовыми актами.

2.             Выбор способа достижения цели. Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления. Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом. Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

3.             Построение системы управления. Важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления. Функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.