Основные направления административной реформы в России

      В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая  концепция получила название "административная реформа". Специальный раздел Послания так и назывался: "Необходимость  административной реформы". Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится концепция  административной реформы.

      Были  обозначены основные элементы концепции. Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных  шагов, позволяющих внедрять новые  принципы, методы, структуры без  нарушения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение  эффективности управления зависит  от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

      Недостатками  концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный  подход к решению сложных политических и экономических проблем.

      В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю интеллектуальную и  организаторскую работу. Однако кроме  отдельных "авторских" разработок и нескольких газетных статей на эту  тему так ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы, заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти "элитарные" слои менять что-либо в содержании и направлении деятельности системы управления были не заинтересованы.

      Если  свести воедино все предложения, высказанные в посланиях Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к следующему:

      1) сократить число государственных  служащих;

      2) создать условия, вынуждающие  государственные структуры конкурировать  в области предоставления услуг  населению; 

      3) пересмотреть показатели, по которым  оцениваются результаты деятельности  государственных органов; 

      4) разработать программы, направленные  на централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию,  ликвидацию) системы управления;

      5) повысить квалификацию государственных  служащих;

      6) стимулировать служащих и т.д.

      Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не увязаны между  собой и нередко даже противоречили  друг другу. Так, безуспешными оказались  все попытки призвать служащих к  повышению эффективности деятельности органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение численности служащих. Единую концепцию  административной реформы создать  так и не удалось.

      В результате многочисленные заявления  и призывы к очередной реорганизации  системы исполнительной власти, звучавшие  в 1991-1999 гг., никакого сколь-нибудь существенного  результата так и не дали. Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, "дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы".

      В Послании 2000 г. концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов  государственного управления. Они в  ряде случаев оказались "смешаны  с функциями коммерческих организаций"; "вакуум" власти привел к перехвату  государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции  и государственные институты "тем  и отличаются от предприятий, что  не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в  пользование, в лизинг".

      Нынешние  функции государственного аппарата, говорилось далее, не приспособлены  в целом для решения стратегических задач. Стало ясно, что потенциал  частичных улучшений государственного аппарата исчерпан. Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и работающий государственный  аппарат, адекватный поставленным целям. Предлагалось:

      во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы  государство могло создавать  условия для развития экономических  свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять  государственной собственностью;

      во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и  исполнения решений;

        в-третьих, дать анализ реализуемых  государственных функций с тем,  чтобы сохранить только необходимые.

      Ни  первая, ни вторая проблемы так и  не были решены. Что же касается третьей, то о ней вспомнили только в  феврале текущего года. Было дано срочное  правительственное поручение министерствам  и ведомствам - составить перечни  закрепленных в законах функций  этих органов, выявить избыточные функции. Данная работа была объявлена главной  в административной реформе.

Необходимые направления административной реформы в современной России 

  1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

• К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

  а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами  гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры  эффективно работающих служб по связям с общественностью;

  б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной службы, ее "отзывчивости" к нуждам фаждан.

• Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.
• Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.
• Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

  2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

  Однако  создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько  аспектов:

• Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами - не только президентскими указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных судах и т.д.
• Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность _с государственной службой.

  3. Организационное направление включает в себя:

• Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:

  а) структуру и перечень должностей в государственных органах;

  б) структуру самих органов государственной  службы. Речь идет не только об изменении  их полномочий, но и о сокращении или создании новых.

• Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).

  Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной  системе государственного управления, многое делается в этой области, и  в то же время нет по существу ни одного органа, специально, профессионально  занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в странах  с устоявшейся государственной  системой в течение десятилетий  существуют соответствующие специальные  ведомства - комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной  службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности  госслужбы и т.д.

  Объективная необходимость такого органа определяется по крайней мере двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь - определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять, Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

  Думается, что в России уже в ближайшее  время необходимо и возможно создание аналогичного органа, целями которого будут:

  • анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка их эффективности с точки зрения соответствия долгосрочным интересам  государства и общества;

  • разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

  • подбор, оценка, передвижение и увольнение персонала государственных органов, в первую очередь государственных  служащих;

  • разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

  Специфика этой службы, в частности, заключается  в сочетании научно-аналитических  и исполнительских функций, делающей ее в этом смысле похожей на научно-производственные объединения в промышленности. Предпочтительно  формирование такого органа на межведомственной основе, то есть с участием Государственной  Думы, Президента, Правительства России. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичную структуру должны выстроить и субъекты РФ, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах. 

  4. Развитие кадрового потенциала государственного управления.

• Очень важно не только расширить число специализаций по государственному и муниципальному управлению, но и обеспечить их более глубокий характер.
• Сформировать (или восстановить) систему повышения квалификаций государственных служащих на местах.
• Морально-этическое направление сегодня является, на наш взгляд, чрезвычайно актуальным. Необходима разработка программы по повышению престижа государственных органов, включающей:
• Борьбу с коррупцией и злоупотреблениями (от комитетов по этике до деклараций о доходах);
• Формирование нового имиджа госслужащего (честность, демократичность, профессионализм, открытость);
• Наполнение реальным содержанием прав и гарантий государственных служащих.