Основные проблемы развития законодательства о государственной службе в Российской Федерации

Основные  проблемы развития законодательства о государственной службе в Российской Федерации.

Аннотация к статье.

 В данной статье рассматриваются основные проблемы  развития законодательства о государственной службе в России, а также уделяется внимание основным нормативно-правовым актом, регулирующие государственную службу.

 Ключевые слова:  государственная служба, государственный служащий, государственный аппарат, механизм государственного управления.

 

 Развитию законодательства о государственной службе уделяется

в настоящее время  особое внимание, как на  федеральном,  так и на

региональном  уровнях.   Это   обусловлено,   прежде   всего,   теми

изменениями, которые  произошли и происходят  в  нашем  обществе  и

государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция -

основной закон  страны, кардинально изменилась  структура,  функции

органов государственной  власти и на федеральном и на  региональном

уровнях.   Встала необходимость  повышения  эффективности  функций  государственного

аппарата, обеспечения  профессионализма  государственных  служащих,

изучения новых  аспектов и проблем государственной  службы в  целом.

Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена  тем,  что  в

советский период специального законодательства  о  государственной

службе не было, а  правовое положение  работников  государственного

аппарата не отличалось  от  правового  положения  служащих  других

государственных   и   общественных   учреждений,   предприятий   и

организаций.  Статус  всех  служащих  определялся  единообразно  в

трудовом  законодательстве.  Толчком к изучению  государственной

службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”,  когда

постепенно встал  вопрос о необходимости принятия  Союзного  Закона

“О  государственной  службе”.  Появляется   ряд   научных   статей,

посвященных  этой  теме,  идет  активное  обсуждение  концепции

нового закона  и  активное  изучение  государственной  службы  как

таковой.  Таким  образом,  еще  в   советский   период   изучалась

проблематика государственной  службы,  хотя  законодательная  база

этого института  практически отсутствовала.

Сейчас же идет активный

процесс формирования этой базы,  формируются  и  внедряются  новые

подходы к различным  аспектам государственной службы. Существенным вкладом в развитие теории государственной службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец и В.А. Козбаненко. Вопросы теории и практики  государственной службы

нашли свое отражение  в трудах  Г.В. Атаманчука, В.А. Прокошина Д.Н.

Бахраха, И.Л. Бачило. В.М. Манохина, Б.М. Лазарева, Ю.А. Розенбаума

и   др.  

       Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина. Комплексное и очень серьезное, с научно-практической точки зрения, исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева. [1.9]

     Новейший  правовой материал отличается  от того, который был до начала 90-х годов тем, что  он: 

1)  состоит   из  актов  Российской Федерации и ее субъектов;

2) более полно  регламентирует организацию государственной  службы  и  правовое  положение  служащих; 

3)в институте государственной службы повышена роль Закона;

4) воплощены многие  идеи  правового  государства  (разделение   государственной

власти, плюрализм  в экономике  и  политике  и  др.);

5)  по-новому решены   вопросы   о   понятии   государственной   службы,    круге

государственных служащих, и их  защите  классификационных  разрядов

государственных служащих, ограничениях их прав, об их  отношении  к

политическим  партиям;

6)  усовершенствована   система  руководства государственной  службой.

  Центральное   место   в   рассматриваемом институте принадлежит Конституции. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц [1.1]. Таким образом, можно сказать, что сейчас  в России существуют демократические конституционно -  правовые  основы российской государственной службы.

 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации» [утратил силу в соответствии с п.1 ст.71 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4], который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.

 При его создании  был использован опыт, накопленный  в дореволюционной России, опыт  советского периода и зарубежный  опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон  о государственной службе был  принят в ФРГ в 1947 г. Подобные  законы, принятые в ряде стран,  были конкретизированы законами  о доходах и пенсиях государственных  служащих, о порядке прохождения  службы.[2.2]

    Таким образом, с принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих. [1.9]

  Законодательство о государственной службе получило своё дальнее развитие с принятием 27 мая 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» [Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - №22. - Ст. 2063.]. В данном законе получила свое развитие концепция организации государственной службы по трем разновидностям: гражданской, полицейской (правоохранительной) и армейской. [1.5.]

  Помимо федеральных законов правоотношения, возникающие в сфере государственной службы, в частности, касающиеся утверждения Реестра государственных должностей государственной службы РФ, порядка присвоения и сохранения квалификационных разрядов, порядка ведения личных дел, исчисления стажа государственной службы государственных служащих, установления им доплаты к государственной пенсии, денежного содержания и пр. регулируют также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

 Кроме того, практически  во всех субъектах РФ, которые  самостоятельно организуют свою  государственную службу, есть законодательные  и иные нормативные правовые  акты о государственной службе, которые регламентируют содержание  государственной службы и государственные  должности субъектов Федерации;  принципы государственной службы  субъектов; категории государственных  должностей; реестры государственных  должностей и реестры государственных  должностей государственной службы  субъектов; квалификационные требования  и квалификационные разряды государственных  служащих в субъектах; денежное  содержание государственных служащих, их правовой статус и предоставляемые гарантии, а также порядок прохождения государственной службы.

Таким образом, Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции государственных органов), являются следующие:

1)Конституция Российской Федерации, Конституции республик, являющихся субъектами РФ, в которых наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного характера.

2)Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов Федерации.

3)Специальные федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени, относящиеся к институту государственной службы. Среди них можно выделить, к примеру, следующие федеральные законы: «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О материальной ответственности военнослужащих», «О прокуратуре Российской Федерации».

 4)Указы и распоряжения Президента РФ (например, утвержденные указами Президента РФ Положение о порядке прохождения военной службы; Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации.)

5)Нормативные правовые акты Правительства РФ по вопросам государственной службы.

6)Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными министерствами.

7)Постановления Конституционного Суда РФ

8)По государственно-служебным вопросам стала появляться также судебная практика судов общей юрисдикции, например по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности государственных служащих, уволенных при ликвидации государственного органа, сокращении его штата либо численности.

 Законодательство  о государственной службе претерпевает  значительные изменения к меняющимся  условиям окружающей действительности. Принят важнейший закон – о государственной гражданской службе, но со стороны некоторых правоведов раздаются критические замечания по поводу целесообразности той реформы госслужбы, которая наличествует в данный момент. Претензии предъявляются не к самой реформе как таковой, а тому вектору, которую избрали российские законодатели. По сути, проведена успешная попытка реанимирования дореволюционной системы чиновничества России конца XIX - начала XX века. В пользу этой версии говорит факт введения классных чинов, вместо убранных квалификационных разрядов, а также некоторые иные замечания.

     Можно выделить основные проблемы развития законодательства:

-Одним из существенных недостатков механизма  правового регулирования государственной  службы является его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержатся 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов. Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это притом, что в самом законе всего 30 статей. Большая часть правовых актов, к которым имеются отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остались нереализованными. Более того, хотя закон и является базовым, он не предусматривал единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде (пункт 3 статьи 4), что в условиях его бланкетного характера усугубляет противоречия и еще больше осложняет применение закона.

     Еще одной проблемой развития законопроектов о является длительность процедуры прохождения и принятия законопроектов. Эта ситуация разрешается посредством принятия указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по большинству вопросов, подлежащих регулированию законом. В сфере государственной службы в настоящее время действует около 60 нормативных указов Президента Российской Федерации и около 20 постановлений Правительства Российской Федерации.

Также одним из существенных недостатков законодательстве субъектов Российской Федерации о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов вопросам:

-финансирование государственной службы. В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу

-квалификационные требования к должностям;

-порядок ведения личных дел, реестров государственных служащих;

-поощрения государственных служащих;

-гарантии для государственных служащих;

-материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

-управление государственной службой и др.

 Значительной  проблемой в современном законодательном  регулировании государственной  службы является сама модель  российской публичной службы, когда  государственная и муниципальная  служба разделены специальными  законодательными актами. В соответствии  со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря  2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации" муниципальными  служащими являются лица, осуществляющие  службу на должностях в органах  местного самоуправления.