Особенности административно-правового регулирования режима военного положения

В общем случае чрезвычайные режимы - это специальные правовые режимы деятельности органов государственной  власти и управления, допускающие  ограничения правосубъектности  физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации. Выбор того или иного чрезвычайного режима зависит от остроты сложившегося положения, уровня кризисности ситуации. При этом учитывается степень интенсивности воздействия угрозы на безопасность, временной аспект протекания, масштабность, комплексность угрожающей опасности, ее влияние на различные сферы общественной жизни, разнопорядковость последствий чрезвычайной ситуации, их цепной характер.

Понятие особого положения  как чрезвычайного правового  режима в законодательстве Российской Федерации не регламентировано. Принимая во внимание «профилактический» характер данного правового режима, автор предлагает его формулировку:

особое положение - это временный, правовой режим деятельности государственной власти, вводимый на территории района города (района в городе), одного или нескольких субъектов Российской Федерации в целях принятия неотложных мер по стагнации чрезвычайных ситуаций социального характера, грозящих кризисными осложнениями, допускающий введение ограничений основных прав и свобод граждан, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Основанием введения такого правового режима для ЧС социально-политического  характера следует определить угрозу возникновения ВВК -наличие совокупности условий и факторов, при которых появляется опасность создания незаконных вооруженных формирований и их противоправных действий на территории субъекта Российской Федерации либо на его части, направленных на нарушение суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации.

Наличие военной фазы в развитии внутреннего вооруженного конфликта заставляет задуматься о  применении в этих условиях ограниченного  военного положения. Реализуя свою мысль, диссертант предлагает выделить в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» соответствующую главу, касающуюся вопросов урегулирования ВВК, либо, используя зарубежный опыт («мятежная провинция»), разработать самостоятельный федеральный закон Российской Федерации «Об урегулирования внутренних вооруженных конфликтов», где предусмотреть поэтапное введение специальных правовых режимов, начиная с особого положения, и заканчивая, в случае необходимости, ограниченным военным положением,

При обосновании данного  предложения, по мнению автора, необходимо учитывать следующие обстоятельства:

особое положение, чрезвычайное положение и ограниченное военное  положение представляют собой способы  государственного реагирования на чрезвычайные ситуации, применяемые по мере возрастания степени их общественной опасности, с учетом специфических правовых, организационных, тактических, финансовых и иных способов ликвидации негативных последствий;

ограниченное военное  положение и особое положение - это правовые режимы регулирования общественных отношений при наступлении чрезвычайных ситуаций, которые не имеют нормативного правового закрепления. Урегулирование процедуры их введения и четкая регламентация в федеральных законах, применяемых в рамках этих режимов ограничений прав и свобод, позволит обеспечить своевременное, рациональное и взвешенное- вмешательство властных структур в кризисную ситуацию;

данные правовые режимы представляют собой временную меру, преследующую цель скорейшей нормализации обстановки и возвращения управляемой системы в обычные условия функционирования;

ограничение прав и свобод граждан в рамках в особых правовых режимов возможно только в тех  пределах, в которых это необходимо для решения главной задачи - восстановления нормального порядка управления, прекращения нарушений закона, обеспечения безопасности граждан и государства.

2. Особенности  правого статуса территорий, подверженных  вооруженному конфликту

Отсутствие в настоящее  время развернутых целей общенационального развития, выверенных путей и способов их достижения, предполагающих достаточно высокий уровень согласия в российском обществе, повлияли на состояние одного из важнейших институтов государственной жизни - национальной безопасности.

Законом РФ от 05.03.92 года «О безопасности» национальная безопасность Российской Федерации понимается как состояние защищенности национальных интересов России от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное и устойчивое развитие личности, общества и государства.

Понятие международной и внутренней (национальной) безопасности не ограничивается только политическим аспектом, то есть реализацией принципов суверенитета и невмешательства во внутренние дела, нерушимости границ, целостности государств, а также вооруженной защиты и обеспечения государственной безопасности отдельных стран или военно-политических блоков.

Международное сообщество пытается решить наиболее важные проблемы глобальной безопасности (использование  отдельных территорий суши, в частности  Антарктики, международных проливов и каналов, противодействие военной, экологической опасности и т.д.) путем введения особых международно-правовых режимов.

В свою очередь, у каждого  государства в этой сфере складывается своя собственная система норм, обеспечивающая его внутреннюю и внешнюю безопасность.

Главной основой внутригосударственных  режимов является суверенная концепция  собственной безопасности государства, отражающая внутренне-экономические  и политические факторы и принимающая  во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества.

Система законодательства предусматривает такой институт защиты национальной безопасности как  административно-правовой режим.

Административно-правовой режим определяется как установленная  в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или правил поведения граждан или юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления⁹.

Конкретные виды административных режимов и пределы их реализации устанавливаются применительно  к их назначению, состоянию обстановки в стране и ее отдельных районах. Выделяют режимы, направленные на обеспечение интересов государственной безопасности страны, обеспечивающие охрану общественного порядка, решение задач отдельных отраслей управления, например, санитарный режим.

Среди них особо выделяют административно-правовые режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка в условиях наступления исключительных обстоятельств, в частности, вооруженного конфликта.

Такими режимами, решающими комплексные задачи, являются правовой режим чрезвычайного положения и режим военного положения. Эти два вида режимов нельзя смешивать. Возможность введения военного положения предусмотрена Конституцией Российской Федерации и отнесена к компетенции Президента. Режим военного положения должен определяться федеральным конституционным законом, но он еще не принят. В этой связи применительно к России правовую основу обеспечения национальной безопасности при возникновении угрозы вооруженного конфликта составляют Конституция РФ, Закон «О Чрезвычайном положении» от 17.05.91 г., Закон «О безопасности» от 05.03.92, другие федеральные законы, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий по вопросам предупреждения и ликвидации последствий конфликта.

Правовое регулирование  имеет комплексный характер и  интегрирует нормы различных  отраслей права. Отношения, возникающие при осуществлении исполнительно-распорядительной и иной деятельности в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, регулируются административно-правовыми нормами, в том числе при введении особого правового режима - чрезвычайного положения.

Закон Российской Федерации «О чрезвычайном положении» определяет его как вводимый в соответствии с Конституцией и настоящим законом особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Целью введения чрезвычайного  положения является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

В соответствии со ст. 88 Конституции  чрезвычайное положение вводится Президентом  Российской Федерации на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указы Президента о введении чрезвычайного положения должны утверждаться Советом Федерации (п.»в» ч.1 ст. 102 Конституции).

Основаниями введения чрезвычайного положения (ст.4 Закона «О чрезвычайном положении») могут быть: попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.

Согласно Конституции  Российской Федерации составной  частью российской правовой системы, наряду с нормами внутреннего законодательства, являются общепризнанные нормы и  принципы международного права, а также  международные договоры Российской Федерации о сотрудничестве и оказании взаимной помощи в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в частности вооруженных конфликтов.

Европейская конвенция  о защите прав человека и основных свобод в ст. 15 определяет, что во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожавшего жизни нации, любая Высокая Договаривающаяся Сторона может принимать меры в отступлении своих обязательств по настоящей Конвенции только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с ее другими обязательствами по международному праву. Но в этом случае необходимо информировать в полном объеме Генерального секретаря Совета Европы о введенных ее мерах и о причинах их принятия¹⁰.

Международное гуманитарное право признает две категории  международных вооруженных конфликтов. Различительным признаком служит государственная  граница: война между двумя или  большим числом государств считается  международным вооруженным конфликтом, а вооруженные столкновения, происходящие в пределах территории одного государства, - немеждународными (внутренними) вооруженными конфликтами.

При изучении правовых норм, относящихся к конфликтам этих двух типов, наблюдается несопоставимость числа статей, регулирующих эти конфликты. Женевские Конвенции вместе с Дополнительными протоколами содержат только 20 положений по вооруженным конфликтам немеждународного характера и почти 500 статей по международным конфликтам. Однако не подлежит сомнению, что с гуманитарной точки зрения проблемы одни и те же, стреляют ли через границы или в пределах государственных границ. Объяснение этой разницы в количестве положений кроется в понятии «государственный суверенитет».

Международное внимание к событиям, происходящим в пределах государства, очень быстро сталкивается с проблемой применимости норм международного гуманитарного права к ситуации противостояния внутри страны.

Опыт показывает, что  государства, как правило, всегда готовы составлять подробные положения, регулирующие отношения между ними, но как только речь заходит о внутренних международных конфликтах международное сообщество не должно вмешиваться, а международное право должно молчать. Ситуация осложняется тем, что право международных вооруженных конфликтов подробно кодифицировано, с четко обозначенными положениями и средствами международного контроля, а право конфликтов немеждународного характера, состоящее из небольшого числа правил, сформулировано в общем виде и не имеет установленной законом системы международного контроля.

С этой точки зрения нормы  национального законодательства, регулирующие статус территорий, подверженных военному конфликту, приобретают наибольшее значение.

В соответствии с нормами  международного права лица, находящиеся  на территории, подверженной вооруженному конфликту, имеют особый статус.

В реальной обстановке конфликтов гражданское население подвергается множеству опасностей. Во-первых, это  опасности, вызываемые самими военными действиями, и во-вторых, это опасность  нахождения гражданского населения во власти противника.

Международное право  предусматривает следующие гарантии для гражданского населения:

1. Гражданское население  имеет право на уважение жизни,  достоинства, физическую неприкосновенность.