Особливості правового статусу державних службовців у Федеративній Республіці Німеччині

УДК 342.9.07;342.9(4/9);351;354

Особливості правового статусу державних службовців у Федеративній Республіці Німеччині.

Анотація

В статті проаналізовано законодавство Федеративної Республіки Німеччини щодо регулювання інституту державної служби. Охарактеризовано основні вимоги та особливості отримання статусу державного службовця в Німеччині. Визначено специфіку поділу державних службовців на категорії та ранги. Привернуто увагу до існування та особливостей інституту політичних та почесних чиновників.

Ключові слова: державна служба, державний службовець, ранг державного службовця, почесний чиновник, політичний чиновник.

Аннотация:

В статье проанализировано законодательство Федеральной Республики Германии, которое регулирует институт государственной службы. Охарактеризованы основные требования и особенности получения статуса государственного служащего в Германии. Определенно специфику разделения государственных служащих на категории и ранги. Привлечено внимание к существованию и особенностям института политических и почетных чиновников.

Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, ранг государственного служащего, почетный и политический чиновник.

Annotation:

The article analyzes the legislation of the Federal Republic of Germany, which regulates the institute of public service. Characterized the basic requirements and characteristics of obtaining the status of civil servant in Germany. Defined the specific of separation of civil servants in categories and ranks. Attracted attention to the existence and characteristics of the institute of political and honorary officials.

Key words: Public Service, civil servant, rank of civil servant, honorary official, political official.

I. Вступ

Для реалізації державної політики по відношенню до осіб, які проживають на території певної держави, влада потребує певного кола людей, які в змозі здійснювати її на місцях, виконуючи тим самим функцію посередника між державою та її громадянами. Для реалізації цієї функції необхідні люди, які здатні в силу своєї освіти та характеру реалізувати завдання, які покладені на них державою. Особи, які знаходяться на службі у державі, пов’язані з нею особливим статусом та дуже часто сприймаються як її невід’ємна складова частина. Ці особи є державними службовцями.

Однак отримання особою статусу державного службовця не може базуватися тільки на її бажанні та здійснюватися автоматично. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця, з одного боку, має володіти певними якостями, а з іншого, – виконати певні умови. Кажучи іншими словами, набуття особою правового статусу державного службовця залежить від певних передумов.

Треба зазначити, що певний вклад у дослідження процедури набуття особою правового статусу державних службовців у Федеративній Республіці Німеччині внесли, як вітчизняні так і зарубіжні науковці такі, як: І. Василенко, В. Бергманн,О. Ноздрачев, Т. Манц, Б. Швенгерт, Н.Т. фон Гёнер, У. Баттіс. Для вітчизняної наукової думки питання правового статусу державних службовців у Федеративній Республіці Німеччині є майже недослідженим, а в рамках активізації процесів вдосконалення національного законодавства щодо регулювання державної служби з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду, в даному випадку ФРН, - становить особливий науковий інтерес і, безперечно, є актуальним.

II. Постановка завдання:

Метою статті є виявлення специфіки законодавчого регулювання правового статусу державних службовців у Федеративній Республіці Німеччині.

III. Результати:

Особи, які знаходяться у трудових відносинах з державою у Федеративній Республіці Німеччині поділяються на дві категорії: особи, які знаходяться у публічно-правових відносинах з державою, тобто чиновники; та особи, які знаходяться у приватно – правових відносинах з державою, тобто службовці та робітники.

Згідно з § 4 Федерального закону «Про чиновників» в редакції 1985 року федеральним службовцем вважається особа, яка знаходиться у публічно – правових відносинах служіння та вірності з федерацією або з федеративною корпорацією, закладом або установою публічного права [1].

              Службовець, який підкоряється федерації, вважається безпосередньо федеральним службовцем. Службовець, що має працедавцем підпорядковану федерації корпорацію, установу або організацію публічного права, вважається непрямим федеральним службовцем [2, с. 21-22].

Для багатьох державних службовців передбачається статус чиновників. Відносини державної служби є видом публічно-правових відносин, в яких однією стороною виступає чиновник, а іншою – держава, федерація, федеративна земля, община та інші установи публічного характеру. В якості суб'єкта таких відносин можуть виступати також міждержавні установи, в які Федеративна Республіка Німеччина направляє своїх чиновників. Суб'єктами також виступають комунальні виконавчі органи, недержавні установи системи просвіти, транспорту, телебачення та інші.

Особи, які зайняті на державній службі поділяються на три категорії: чиновники, службовці і робітники державних установ. На федеральному, земельному, а також на рівні общин законодавство передбачає існування всіх трьох груп осіб, що знаходяться на державній службі. Критеріями відмінностей між трьома категоріями державних службовців виступають правові форми призначення їх на посаду. Так, чиновники призначаються на службу компетентними органами, видаючи в особливому порядку акт про призначення. Робітники і службовці укладають договір про вступ на державну службу.

              У Федеративній Республіці Німеччині чиновниками вважаються ті, хто представляє собою державну владу та наділений суверенними повноваженнями. Це перш за все службовці апаратів міністерств та відомств на загально-федеральному рівні та в окремих федеральних землях. До них відносяться вчителі, судді, прокурори, працівники сфери медичного та пенсійного страхування, пошти, залізничної дороги, державних банків та навіть університетські професори. Таких чиновників в Німеччині працюють близько 1 млн. 27 тис., їх положення визначається спеціальним правом – адміністративним (або, так званим «чиновницьким»).

              Поряд з вищеназваними категоріями чиновників, в ФРН існують і такі категорії державних службовців, повноваження яких регулюються трудовим правом. Вони працюють по тарифному договору. Всього в публічній сфері Німеччини працюють близько 4,5 млн. осіб [3, с. 10-15 ].

Особливістю німецької системи державної служби є наявність інституту політичних та почесних чиновників. Сутність інституту політичних чиновників полягає в тому, що разом з урядом або окремим міністром приходять та уходять зі своїх постів найбільш близькі до його політичної програми співробітники адміністрації. Тим самим, в разі зміни кабінету та його політичної платформи, ніби то забезпечується реалізація нових політичних установок в діяльності адміністрації. В даний час основи федерального законодавства про право чиновників так визначають статус політичного чиновника: «Довічно призначений чиновник у будь-який час може бути тимчасово переведений на пенсію, тому що займана ним посада зобов'язує його до прийняття основних політичних установок і цілей уряду». До політичних чиновників відносяться: статс-секретарі у федеральних міністерствах, відомствах федерального канцлера та федерального президента; керівники відділів в міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента, федеральному відомстві у справах друку і інформації, адміністрації Бундестагу і Бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники).

Почесні чиновники - це особи, що мають цивільну професію. Їх призначають на почесну посаду без оплати і права претендувати на особливе соціальне забезпечення. Наявність звання почесного чиновника в очах німецьких громадян дає його носію певні моральні переваги [4, с. 125]. До них відносяться особи на посаді шеффенов (судові засідателі, які приймають участь на рівні з суддями у вирішенні всіх питань судового процесу) та присяжні засідателі і виборні консули. [5, с. 429].

Відповідно до положень п.п. 4 і 5 ст. 33 Основного закону Федеративної Республіки Німеччини встановлено, що чиновники у Німеччині, як особлива група людей, що проходять державну (публічну) службу, пов'язані з державою «узами публічно-правових відносин служіння та вірності» [6].

Чиновникам, на відмінну від звичайних службовців, доручається «здійснення владних повноважень». Ці конституційні положення більш розгорнуто сформульовані в законах про чиновників. Найважливіший з них - це Федеральний закон «Про чиновників», що прийнятий в 1953 року. який діє і зараз, але в редакції 1985 року. Цей закон визначає загальний статус чиновників, принципи їх призначення, порядок просування по службі, визначені права та обов'язки чиновників, а також встановлені вимоги, яким повинен відповідати чиновник.

На території федеративних земель діють свої закони про чиновників. Для уніфікації правового положення земельних чиновників в 1957 р. був прийнятий Федеральний закон про уніфікацію права, який регулює статус земельного чиновника. В даний час він діє в редакції 1985 р. Більшість норм цього закону носять рекомендаційний характер. У 1986 р. був виданий Федеральний закон «Про платню чиновником» [7], в 1973 р. Федеральний закон «Про відшкодування дорожніх витрат федеральним чиновникам, суддям та військовослужбовцям» [8]. Окрім цих законів у Німеччині видані урядові розпорядження з приводу захисту інтересів персоналу державних установ, про робочий час федеральних чиновників, про відпустки федеральних чиновників і по деяких іншим питаннях. Перелік цих питань свідчить про пріоритетне відношення з боку держави до регулювання публічної служби та статусу державного службовця [9, с. 115].

Згідно німецької доктрини, чиновник розглядаються як слуга, орган і представник держави. На цьому постулаті ґрунтується вся система підбору, підготовки чиновників та їх подальшого просування по сходинках служби.

Наявність певних передумов набуття особою правового статусу державного службовця – це обов’язковий елемент системи державної служби. Бо держава, доручаючи державним службовцям реалізацію своїх функцій, бажає, щоб на державній службі перебували особи високопрофесійні, за своїми моральними та фізичними якостями здатні виконувати покладені на них обов’язки, які будуть сумлінно виконувати доручену їм ділянку роботи, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування, не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби. Виходячи з цього, особи, які бажають набути статусу державного службовця мають пройти певний відбір, важливими критеріями якого є вищезазначені умови [10, с. 70].

Тому чітке закріплення у нормативно – правових актах певних передумов є юридичним фактом, з настанням яких виникають публічно – правові (державно - службові) відносини з державою.

Основний закон ФРН визначає важливі обмеження федеральним управлінням кадрів при відборі кандидатів до федеральних чиновників та службовців установ. Наприклад, в вищі федеральні адміністративні органи (федеральні міністерства, Федеральний Конституційний суд, Верховний федеральний суд та інші) повинні залучатися в належній пропорції чиновники зі всіх земель Федеративної Республіки Німеччини. Цей зобов’язуючий «принцип пропорційності федеральної паритетності» розповсюджується тільки на вищі федеративні відомства та тільки на чиновників. При відборі осіб для роботи в державних федеральних органах безпосередньо або опосередковано діє в якості обов’язкової умови так званий принцип землянства. Ці чиновники повинні по загальному правилу залучатися до тої федеративної землі, на території якої діють ці державні органи [5, с. 427].

У § 7 Федерального закону «Про чиновників» названі умови, яким повинні відповідати чиновники. Згідно вищевказаної норми чиновник має бути:

- згідно зі ст. 116 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччини німцем за національністю або бути громадянином іншої держави – члена Європейського Союзу;

- психічно та фізично здоровим;

- володіти необхідною професійною підготовкою, яка відповідає посаді визначеного рівня;

- повинен надати гарантії своєї політичної благонадійності, тобто бути готовий в будь - який час виступити на захист конституційного устрою;

- повинен принести присягу, що завжди захищатиме вільні демократичні засади, спираючись на Основний Закон.

У §§ 15-25 Федерального закону «Про чиновників» визначені основні критерії поділу чиновників на чотири службові рівні (ранги) - нижчий, середній, підвищений і високий. Критерії призначення на посаду визначеного рангу наступні:

-              залежно від віднесення чиновника до одного з рангів, до особи пред’являються певні вимоги у зв'язку з первинною освітою;

-              систематична, багатобічна підготовка, що завершується успішною здачею державного іспиту;

-              проходження випробувального терміну перед остаточним призначенням;

-              складання нового іспиту для тих, хто переходить в категорію чиновників більш високого рангу;

-              створення у виняткових випадках можливостей зарахування на службу тих, хто, не відповідав всім необхідним формальним умовам, довів свою придатність для адміністративної роботи.

Відповідно до §§ 17 - 19 Федерального закону «Про чиновників» встановлено класифікацію посад державних службовців. Так, в залежності від отриманої освіти державні службовці отримують один з чотирьох встановлених законодавством рангів: ранг простої служби, ранг  простої підвищеної служби, ранг підвищеної служби або ранг вищої служби.

Ранг простої служби А2-А5 – нижчий рівень (допоміжні – технічні посади), вимоги: успішне закінчення народної школи (8 або 9 класів) та обов’язок проходження підготовчої служби;

Ранг простої підвищеної служби А6-А9 – середній ранг (урядові секретарі, обер-секретарі), вимоги: успішне закінчення народної школи (10 класів), обов’язок проходження підготовчої служби на протязі року та скласти іспит для вступу на посаду середнього рівня;

Зарахування на службу на вищенаведені рівні не потребують професійної освіти, достатньою умовою є закінчення народної або професійної школи.