Понятие федерации. Федеративное устройство по Конституции РФ

В ст. 1,ч.1 основного закона записано: “Российская Федерация –  Россия есть демократическое федеративное  правовое  государство  с  республиканской формой  правления”.

Основными итогами принятия Конституции РФ в отношении развития федерализма явились: конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов (ст. 71–73); закрепление суверенитета за Российской Федерацией в целом (ст. 4, ч. 1); признание целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ст. 4, ч. 3); конституционное установление верховенства федерального законодательства (ст. 4, ч. 2); введение положения о равноправии субъектов РФ (ст. 5, ч. 1). Однако, несмотря на эти положения, вошедшие в основы конституционного строя Российской Федерации, правовые нормы, отраженные в Конституции РФ относительно федеративного устройства России, являются во многом противоречивыми.

Определенную асимметрию федеративных отношений зафиксировала статья 5 Конституции РФ, указав на разные виды субъектов Российской Федерации, из которых вытекают особенности их правового статуса. Кроме того, исходя из формулировок настоящей статьи, весьма трудно совместить принцип равноправия субъектов федерации с тем, что одни из них являются республиками, а другие таковыми не являются. Равноправие субъектов РФ в таком случае можно понимать как их равноправные отношения с федеральным центром. Вызывают неопределенность различные наименования основных законов субъектов федерации — конституции и уставы. В системе законодательства эти нормативно-правовые акты равны по своей юридической силе, но становится неясным, почему они имеют разные названия.   

  К числу общих принципов федеративного устройства необходимо отнести: 1) принцип разнообразия субъектов РФ, который вытекает из содержания части 1, ст. 5 Конституции РФ, хотя прямо не указан;

2) принцип равноправия субъектов РФ в отношениях друг с другом;

3) принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст.5, ч.4);

4) принцип государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

5) принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.  

 Из содержания главы  3 «Федеративное устройство» Конституции РФ, раскрывающей федеративное устройство Российской Федерации, вытекают следующие принципы федерализма:

1. единство территории РФ, суть которого заключается в том, что территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов (ст. 67, ч. 1 «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними»);
2. обладание субъектами РФ всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ст. 73 «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты   Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»);
3. самостоятельное установление субъектами РФ системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 77, ч. 1 «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных  органов государственной власти, установленными федеральным законом»);
4. единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации            (ст. 77, ч.2 «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»);
5. единство экономического пространства (ст. 74, ч.1. «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств»).

Не менее важной с точки зрения установления общих принципов российского  федерализма является статья 66 Конституции  Российской Федерации. Исходя из ее содержания, можно выделить следующие принципы:

1) наличие особенностей конституционно-правовых статусов разных групп субъектов Российской Федерации;

2) правовое положение субъекта РФ определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов федерации, то есть последние обладают элементами учредительной власти;

3) субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменять свой статус. 
   Содержание настоящей статьи свидетельствует также и о том, что Россия является не союзом государств, а единым государством, что делает ее не похожей на классическую федерацию.

Вышеприведенные принципы федеративного устройства Российской Федерации взаимосвязаны. Их главная цель состоит в том, чтобы сохранить Россию как единое федеративное государство, но они не позволяют признать наличия суверенитета субъектов Российской Федерации.

3. Консолидация субъектов Российской Федерации

Путь к федерации — особый, сравнительно редкий и сложный. Россия на него никогда и не вступала до декабря 1993 года.

В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично  сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности.

Для России, с ее большим разнообразием  исторических и национально-культурных особенностей проживающих в ней  народов именно последовательный федерализм является оптимальной политико-юридической  формой сочетания главных интересов  Российской Федерации в целом и составляющих ее субъектов.

Россия страна многонациональная. И говорить, подобно русским националистам, что коль скоро великороссами себя объявили 81,6 процента населения, то Россия — страна моноэтническая —совершенно неверно. На пространствах нынешней Российской Федерации лежат исторические родины многих народов — татар и хакасов, тувинцев и черкесов. Более шестидесяти народов полагают те или иные земли России своим отечеством, землей предков.

Большинство многонациональных государств не являются федерациями и большинство федераций не строятся на этническом принципе. Этническая федерация — это чисто социалистическое изобретение.

Национально-территориальная федерация  являлась как раз идеальным средством  разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемешать народы, при видимости заботы об их национальном благополучии. Быстрая индустриализация неизбежно отрывала людей от земли, перебрасывала их за тысячи верст от родного очага, от могил предков. Оказываясь вне границ своих национальных образований люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность — советский народ.

В разное время деление огромной страны на более мелкие территории или, наоборот, укрупнение, преследовали разные цели.

В царской России и в первые годы советской власти основной административно-территориальной единицей являлась губерния. В 1708 году по указу Петра I их создали всего 8. Каждую возглавлял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. Деление осуществлялось строго по административно-географическому принципу, без учета национальных и экономических признаков. К 1917 году в России насчитывалось 78 губерний.

В 1920−е годы произошло укрупнение. 25 мая 1925 года постановлением ВЦИК СССР из Алтайской, Енисейской, Иркутской, Новониколаевской, Омской и Томской губерний образован Сибирский край. 30 июля 1930 года его разделили на два края — Восточно-Сибирский (с центром в Иркутске) и Западно-Сибирский (с центром в Новосибирске).

Впоследствии определился новый  стратегический подход к развитию экономики Сибири. Его основным принципом стала индустриализация отсталых национальных окраин и районов. Эта задача требовала приблизить управление из далеких центров к конкретным территориям, то есть вновь разделить Сибирь на более мелкие и от того легче управляемые области.

Еще одна немаловажная задача, которую  ставило советское правительство, — дать малочисленным народам РСФСР некое подобие собственной государственности. Для этого производилось выделение национальных территориальных образований из состава субъектов Федерации в самостоятельные образования. В 1936 году, например, Восточно-Сибирский край реорганизовали в Восточно-Сибирскую область, которая годом позже разделилась на Иркутскую и Читинскую области. На основе Агинского аймака Бурят-Монгольской АССР в 1937 году создали Агинский Бурят-Монгольский национальный округ, переданный тогда же Читинской области. В 1958 году он сменил название на Агинский Бурятский, а по Конституции СССР 1977 года приобрел статус автономного. В составе Иркутской области появился Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (впоследствии Усть-Ордынский Бурятский) АО. Границы обоих бурятских автономных округов провели так, что они оказались анклавами внутри Иркутской и Читинской областей.⁷

Иные причины привели к появлению на карте Сибири Республики Алтай. До начала 1990−х годов Горно-Алтайская автономная область входила в состав Алтайского края. В июле 1991 года Верховный Совет РСФСР повысил ее статус, приняв закон об образовании Горно-Алтайской ССР. Позднее регион дважды менял название, став сначала республикой Горный Алтай, а затем Республикой Алтай.

Процессы самоопределения национальных округов в 1990−е годы проходили на фоне политической борьбы. Борис Ельцин, став председателем Верховного Совета, стремился привлечь на свою сторону региональных лидеров и с этой целью высказал свой знаменитый лозунг: «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». На этой волне появились несколько формально равноправных субъектов, которые при низком экономическом потенциале не могли тогда и не могут сейчас эффективно развиваться самостоятельно без поддержки федерального центра.

Как только тоталитарная система рухнула, до крайности обостренный национально-территориальной  федеративностью национализм вспыхнул безмерным пожаром и вызвал быстрое распадение всех социалистических национальных государственных союзов — СССР, Югославии, Чехословакии. Дело в том, что национально-территориальный принцип государственности жестко связывает нацию с землей, что при реальной смешанности этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на хозяев и гостей.

Сегодня за такую «самостоятельность» автономных национальных образований расплачивается федеральный бюджет. Он вынужден компенсировать трансфертами недостаток доходов населения отсталых территорий, развитие их экономики, поэтому положение дел там зачастую лучше, чем в соседних областях.

Например, самая низкая бюджетная  самообеспеченность (доля собственных  доходов в общих доходах бюджета) в Сибири отмечена в Усть-Ордынском Бурятском АО — 16,3%. Несмотря на то, что расходы округа не обеспечиваются собственными доходами, финансовая помощь из федерального бюджета позволяет ему вести относительно нормальное существование. Так, сейчас в Усть-Ордынском Бурятском АО душевые доходы бюджета (отношение доходов к численности населения) в 1,8 раза выше, чем в Иркутской области, анклавом которой он является. В лидерах среди регионов Сибири по этому показателю и Республика Алтай, бюджет которой на 80% дотируется центром.⁸

Такие территории полностью зависят от вливаний из федерального бюджета. До недавних пор правительству было проще организовывать трансферты и порой закрывать на глаза на то, куда уходят деньги. Но несколько лет назад Министерство финансов начало выстраивать схему, повышающую ответственность региональных властей за бюджетные расходы. В этой системе все получатели средств бюджета финансируются через федеральное казначейство — таким образом, теоретически полностью исключается ненадлежащее использование трансфертов. В крайнем случае предполагалось введение в регионе федерального управления.

Конституция 1993 года провозгласила  равенство всех территорий первого  порядка — республик, краев и областей. Россия, но фактическое правовое и бюджетное разноправие еще сохраняется, но, безусловно, тенденция государственного развития идет в направлении действительного выравнивания статусов былых административных краев и областей по уровню "национальных" республик.⁹

Конституция закрепила  в России федеративное устройство государства, состоящего из 89 субъектов: 21 республики, 10 автономных округов, 1 автономной области, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения.