Правовое регулирование лицензирования отдельных видов деятельности

Содержание

Введение

Конституция Российской Федерации¹, закрепляя принцип свободы предпринимательства (часть 1 статьи 8 Конституции РФ), устанавливает приоритет прав и свобод человека над интересами государства, гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1 статьи 34 Конституции РФ).

В Российской Федерации  каждый вправе свободно осуществлять предпринимательскую деятельность. Единственным обязательным требованием является требование государственной регистрации предпринимателя либо юридического лица. Исходя из указанного положения, за субъектами предпринимательской деятельности закреплена общая правоспособность, то есть они могут иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности².

Коммерческие организации  и индивидуальные предприниматели, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. В то же время отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) (статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации³ (далее ГК - РФ)).

Специальное разрешение (лицензия) не является ограничением прав и свобод юридического лица или предпринимателя. В данном случае лицензия является разрешением государства на осуществление деятельности, которая может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Государство в лице компетентных органов, таким образом, осуществляет предварительный контроль за деятельностью, которая является потенциально опасной для общества.

В связи с этим неизменно  встает вопрос о пределах такого контроля. Статьей 3 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»⁴ закреплены принципы лицензирования, которые характеризуют систему лицензирования в Российской Федерации и ограничивают необоснованное вмешательство государства.

В любом случае юридическое лицо или предприниматель не могут быть ограничены в правах, иначе как в случаях, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано в суд.

По общему правилу  общая правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц. Правоспособность индивидуального предпринимателя как субъекта предпринимательской деятельности возникает с момента его государственной регистрации в качестве такового, прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Право юридического лица и предпринимателя осуществлять деятельность, на занятие которой  необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. В данном случае речь идет о специальной правоспособности.

В соответствии со статьей 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Таким образом, законодателем установлено формальное равенство юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В то же время индивидуальный предприниматель не может быть соискателем лицензии в отношении некоторых видов деятельности. Так, например, с 1 июля 2006 г. индивидуальные предприниматели не смогут оформить лицензию на занятие розничной продажей алкогольной продукции, так как согласно ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»⁵ данный вид деятельности вправе осуществлять только организации.

По мнению Е.И. Спектора,  режим лицензирования, представляя собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который наиболее юридически полно проработан в отличие от иных средств разрешительных режимов, является ограничителем свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан и общества в целом, а также публичных интересов государства⁶.

В курсовой работе мы рассмотрим институт лицензирования предпринимательской деятельности.

1. Правовое регулирование  лицензирования отдельных видов деятельности

Посредством режима лицензирования государство осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области  соответствующего лицензируемого вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности⁷. Иными словами, соискатель лицензии имеет возможность приступить к осуществлению конкретного вида деятельности лишь при наличии соответствия всех условий его функционирования лицензионным требованиям/условиям, после чего государство «допускает» его в производственный или хозяйственный оборот.

Таким образом, государство на данной первоначальной «разрешительной» стадии (стадии подачи соискателем лицензии соответствующих  документов в лицензирующий орган) вхождения предпринимателей в экономический оборот отсеивает недобросовестных. Государство требует у соискателя лицензии наличия определенных организационно-технических возможностей, соответствующего оснащения, специального оборудования, профессиональных характеристик, опыта работы и т.п. и их соответствия соответствующим лицензионным требованиям.

Лицензия представляет собой своего рода профессиональный паспорт предпринимателя (юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности. Лицензия, являясь гарантией качества оказываемых услуг и осуществления соответствующего вида деятельности, защищает права неограниченного круга лиц, не участвующих в предпринимательской деятельности.

В России понятие  «лицензирование хозяйственной  деятельности» впервые появилось  в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 года «О банках и банковской деятельности»⁸.

Данный период следует отнести условно к  первому этапу реформирования режима лицензирования предпринимательской деятельности.

Несколько позже  основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства  с предприятиями, являлся Закон  РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»⁹. Закон предоставлял обширную свободу предпринимательской деятельности. Несмотря на провозглашение свободы предпринимательской инициативы, в Законе существовала норма (п. 4 ст. 21), которая регламентировала, что отдельные виды хозяйственной деятельности могут осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). При этом уточнялось, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, будет установлен постановлением Правительства РФ, а именно Постановлением от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹⁰. Правительством РФ были утверждены единые правила ведения лицензионной деятельности в Российской Федерации, перечень лицензируемых видов деятельности, полномочия по лицензированию соответствующих видов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, основания для приостановления и аннулирования лицензий и т.д. Перечень лицензируемых видов деятельности все время пополнялся.

Таким образом, правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности складывалось ситуативным образом¹¹.

Кроме того, наличие  множества субъектов принятия нормативных  актов (на разных уровнях - федеральном  и на уровне субъектов РФ) создавало  сложности в определении порядка, условий, критериев лицензирования. Большое количество нормативных правовых актов, принятых на территориальном уровне, также далеко не всегда соответствовало федеральному, поэтому наличие противоречивого правового регулирования экономической деятельности и отсутствие жесткого единого правового остова, который являлся бы отправной точкой для определения критериев и условий лицензирования, поспособствовало возникновению единого закона о лицензировании.

Вторым этапом реформирования режима лицензирования явилось принятие Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹² (далее - Закон № 158-ФЗ). Данный акт представил собой новый шаг на пути упорядочения и унификации законодательства о лицензировании. Новеллой Закона № 158-ФЗ были четко сформулированные легальные определения основных понятий (что ранее отсутствовало в других нормативных актах о лицензировании), таких как «лицензия», «лицензирование», «критерии лицензируемых видов деятельности», «принципы лицензирования» и т.п. Имеющееся легальное определение понятия «лицензирование» составило единую базу для всего правового режима лицензирования. Таким образом, применительно к различным видам предпринимательской деятельности, предусмотренной

Законом № 158-ФЗ, правовой режим лицензирования стал иметь одинаковое, идентичное для всех правовое содержание. В Законе впервые был закреплен единый перечень лицензируемых видов деятельности (ст. 17), который включал в себя практически все виды деятельности, которые и ранее лицензировались. Данный перечень позволял четко определить те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения защиты публичных интересов, таким образом, исключалась та правовая неопределенность, которая существовала до принятия данного Закона, когда лицензирование появлялось по мере появления и развития отдельных видов деятельности.

Несмотря на введенные новеллы, Закон № 158-ФЗ тем не менее содержал огромное количество недочетов и просчетов. Закон № 158-ФЗ охватывал обширный спектр объектов регулирования (лицензируемых видов деятельности), что было вызвано не столько стремительным появлением новых общественных отношений, сколько их характером, содержанием, несоблюдение которых могло бы повлечь общественную опасность для общества и государства. Закон № 158-ФЗ установил более 200 лицензируемых видов деятельности (ст. 17). Но данный перечень не являлся исчерпывающим.

Третий этап лицензирования ознаменовался принятием  нового Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который в значительной степени поменял ранее принятую концепцию лицензирования и во многом упростил процедуру выдачу лицензии, делая ее более доступной.

Правительством  РФ утверждено Постановление от 26 января 2006 г. № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»¹³, определяющее как Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, так и Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

Предтечей разработки и в последующем принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» стала проводимая в стране административная реформа, одним из направлений которой явилось качественное развитие экономики страны в целом и ее основных институтов.

В сфере лицензирования также наметились значительные тенденции к дебюрократизации экономики в части упрощения порядка оформления лицензии.

17 июля 2005 года  вступил в силу Федеральный  закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ  «О внесении изменений в Федеральный  закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс РФ об административных правонарушениях»¹⁴ (далее - Закон № 80-ФЗ), субъектом законодательной инициативы которого явилось Правительство РФ. Внесение вышеуказанных изменений в законодательство о лицензировании следует отнести к четвертому этапу реформирования режима лицензирования.

Идея концепции Закона № 80-ФЗ направлена на сокращение огромного количества лицензируемых видов деятельности (перечень сокращен до 103 видов), упрощение процедур получения и переоформления лицензии, оптимизацию порядка ведения реестра, расширение оснований прекращения действия лицензии, обеспечение открытости и доступности для предпринимателей информации о лицензировании, сокращение сроков принятия решения о выдаче лицензии с 60 до 45 дней и т.п. Закон изменил и расширил прежнее понятие «лицензирование», дополнив его несколькими определяющими признаками, в которых заключены новые функции лицензирующих органов: ведение реестров лицензий, а также предоставление в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Перечень документов, представляемых соискателем лицензии в лицензирующий орган, Закон практически не изменил, но сделал его закрытым, запретив требовать документы сверх установленного списка.