Правовые позиции Конституционного Суда России

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов...

Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, формы которой в каждом конкретном случае определяются судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда - в случае если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года...). Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева; абзацы третий и четвертый пункта 2, четвертый и пятый пункта 3, первый и второй пункта 4, третий пункта 6, второй пункта 7, второй и третий пункта 8, второй пункта 9 мотивировочной части).

Определения

11. ...Понятие "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение Конституционного Суда от 26 сентября 1996 года N 92-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

12. Из статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не вытекает, что на муниципальных служащих не могут распространяться законные ограничения, установленные для государственных служащих. Законодатель, действуя в пределах своей компетенции, устанавливает систему местного самоуправления и определяет статус муниципальных служащих. При этом он вправе распространить на них предусмотренные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" ограничения либо регламентировать их в специальном законе (Определение Конституционного Суда от 10 апреля 1997 года N 60-О; пункт 2 мотивировочной части).

13. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1998 года положение части 4 статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", которым было отсрочено введение в действие таких же ограничений в отношении государственных служащих /о несовместимости депутатского мандата со статусом государственного служащего/, признано не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 72 (пункт "н"), 76 (часть 5) и 77 (часть 1).

То обстоятельство, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), само по себе не означает, что данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в отношении государственных служащих не может быть применена к муниципальным служащим.

Из Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" следует, что государственная служба, как и муниципальная служба в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости их совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью. Это подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 10 апреля 1997 года N 60-О по жалобе гражданина П.И. Забродина, согласно которому федеральный законодатель вправе распространить на муниципальных служащих ограничения, предусмотренные для государственных служащих (Определение Конституционного Суда от 14 января 1999 года N 23-О; абзацы второй и третий пункта 3 мотивировочной части).

14. ...Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18). Следовательно, данный Федеральный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, гарантируемые Конституцией Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 25 марта 1999 года N 43-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

15. Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет), таким образом, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т.е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации, по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (Определение Конституционного Суда от 31 мая 1999 года N 60-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

16. Федеральные законы о приватизации государственного и муниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень подлежащих приватизации объектов собственности...

Федеральный закон от 21 июля 1997 года "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", указав, что порядок определения стоимости выкупаемого арендаторами государственного имущества определяется соответственно программой приватизации и программами приватизации субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 26), не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (Определение Конституционного Суда от 15 июня 1999 года N 64-О; абзацы первый, третий и четвертый пункта 3 мотивировочной части).

17. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу предоставлена возможность при организации местного самоуправления не создавать его выборные органы на городском уровне (пункт 2 статьи 14). Поскольку эта норма не носит императивный характер, задача организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге - в соответствии с уставами и законами данных субъектов Российской Федерации - может быть решена различным образом, однако при этом в силу Конституции Российской Федерации и требований названного Федерального закона их население не должно лишаться права на осуществление местного самоуправления, которое подлежит защите в судах общей юрисдикции. Следовательно, конституционное право жителей городов федерального значения избирать и быть избранными в органы местного самоуправления даже при отсутствии выборных городских органов местного самоуправления может быть реализовано на внутригородских территориях (Определение Конституционного Суда от 18 апреля 2000 года N 97-О; абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

18. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в постановлении от 24 января 1997 года, учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан, например путем обсуждения населением проектов нормативных актов, в том числе уставов муниципальных образований. ...К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться и решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований (Определение Конституционного Суда от 13 июля 2000 года N 195-О; абзац четвертый пункта 3 мотивировочной части).

19. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая... общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Этот вывод вытекает из сохраняющей свою силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной /в ряде определений/ (Определение Конституционного Суда от 8 февраля 2001 года N 45-О; абзацы шестой и седьмой пункта 2 мотивировочной части).

20. Исходя из конституционного смысла рассматриваемого законоположения /пункта 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устав муниципального образования может наделять, а может и не наделять главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Местное сообщество, кроме того, может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (статья 130, часть 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма пункта 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (Определение Конституционного Суда от 21 февраля 2002 года N 26-О; абзац третий пункта 3 мотивировочной части).

21. Возлагая на местную администрацию обязанность по предоставлению судьям жилья, /положения статьи 19 (пункт 3) Закона "О статусе судей в Российской Федерации"/ - в целях обеспечения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления и независимость судей, - предусматривают полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления...

Указанная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем судей того суда, который находится на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем судей, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.

Таким образом, неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 статьи 19 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в части, касающейся обязанности местной администрации предоставить судье благоустроенное жилое помещение за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев, отсутствует (Определение Конституционного Суда от 9 апреля 2003 года N 132-О; абзацы пятый и шестой пункта 3 мотивировочной части).

22. Поскольку обеспечение указанной категории государственных служащих /прокуроров и следователей, назначенных на должность и (или) нуждающихся в улучшении жилищных условий/ имеет как общегосударственное, так и местное значение, а определенный оспариваемой нормой порядок предоставления жилья - и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления - касается тех прокуроров и следователей, которые проживают на территории соответствующего муниципального образования, установленное ею регулирование гарантирует баланс прав и законных интересов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и органов прокуратуры и не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права субъектов Российской Федерации, а также права местного самоуправления, в том числе закрепленные в статье 132 Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 12 мая 2003 года N 167-О; абзац пятый пункта 2 мотивировочной части).

23. В силу указанных конституционных требований /статей 2, 7 (часть 2), 18, 38 (часть 1)/ федеральный законодатель, реализуя свои полномочия в сфере семейного законодательства, а именно по правовому регулированию отношений, связанных с защитой семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальной защитой (статья 72, пункты "ж" и "к" части 1, Конституции Российской Федерации), вправе вопросы опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, отнести к вопросам муниципального уровня, и с этой точки зрения пункт 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации сам по себе не может рассматриваться как противоречащий Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 6 июня 2003 года N 219-О; абзац пятый пункта 2 мотивировочной части).