Правовые позиции Конституционного Суда России

V. Правовые позиции Конституционного Суда России по вопросам законотворческих процедур и действия правовых актов

1. Референдум                                                          

2. Законодательный процесс                                             

3. Действие и иерархия правовых актов                                  

4. Толкование                                                          

1. Референдум

Постановления

1. Предметом референдума /в субъекте Российской Федерации/ могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению /субъекта Российской Федерации/....

...Постановление /о назначении референдума/ выступает и как средство формирования важнейших правовых установлений. В содержащейся в нем формулировке вопроса получило воплощение новое нормативное определение государственного статуса республики, опирающееся на осуществленные в последнее время изменения в Конституции республики и закрепленное в Декларации о государственном суверенитете республики. Вынося это определение статуса республики на всенародное голосование, Верховный Совет Республики Татарстан стремится придать ему качество нормы высшего уровня - утвержденной народом. Поэтому указанное постановление является не только правоприменительным актом, но и актом, имеющим нормативное значение, предопределяющим направление и содержание правотворческого процесса. Нормативный характер постановления определяется также последствиями его реализации, прямым влиянием любых результатов референдума на дальнейшее конституционное развитие как в республике, так и в России в целом...

/Если на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ, граждане, не имея возможности раздельно ответить на них, тем самым лишаются права на свободное волеизъявление/. Это нарушает право граждан участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного значения, закрепленное в Конституции (Постановление Конституционного Суда от 13 марта 1992 года N 3-П по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума; абзацы второй пункта 2, третий и пятнадцатый пункта 3 мотивировочной части).

2. /Если содержание выносимого на референдум вопроса имеет преимущественно нравственно-оценочный и политический, а не юридический характер, то ответ на него не может иметь такое правовое последствие, как изменение или дополнение Конституции и законов. Многозначность правового содержания выносимого на референдум вопроса обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, следовательно, оно не влечет обязательных изменений или дополнений Конституции и законов/.

Прекращение, изменение либо дополнение полномочий любого государственного органа или должностного лица в зависимости от ответа /на референдуме/ на вопросы о доверии Президенту, о досрочных выборах Президента и депутатов неконституционны, пока такие последствия не предусмотрены Конституцией (Постановление Конституционного Суда от 21 апреля 1993 года N 8-П по делу о проверке конституционности части 2 пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализацию результатов референдума"; абзацы пятый и восьмой пункта 2 и пункт 4 мотивировочной части).

3. /В случае, если институт Президента учрежден без вынесения этого вопроса на всенародное голосование (референдум), то и упразднение данного института не требует прямого волеизъявления народа/ (Постановление Конституционного Суда от 3 июня 1993 года N 13-П по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордовской ССР; абзац шестой пункта 1 мотивировочной части).

4. Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (пункт "н" части 1), 73 и 130 Конституции Российской Федерации и подтверждается Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 6 статьи 22). Однако это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в Российской Федерации...

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Установление данного запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16 октября 1997 года:

Субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта Российской Федерации, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и если они не решены в федеральном законе. При этом следует иметь в виду, что нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта Российской Федерации является идентичным, в том числе по юридическим последствиям, и на них в равной степени распространяются положения статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации...

...Институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1; статья 4, часть 1; статья 5, части 1 и 3, Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя. В связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовое, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Российской Федерации решений Конституции Российской Федерации и Федеральному закону (пункт 5 статьи 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В федеральном законе возможно также установление дополнительных предварительных процедур урегулирования разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, если таковые возникнут в связи с назначением в субъекте Российской Федерации референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения. Кроме того, такие разногласия могут быть преодолены путем рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (статья 125, пункт "б" части 3, Конституции Российской Федерации) (Постановление Конституционного Суда от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; абзацы третий-пятый пункта 1, третий и четвертый пункта 2 мотивировочной части).

5. Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме...

...Федеральный законодатель при решении вопросов /об условиях и порядке проведения референдума и выборов/ обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением...

Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов.

Определяя условия и порядок проведения референдума, федеральный законодатель должен строго следовать конституционным основам института референдума как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти и не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения...

Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан Российской Федерации в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае период, в течение которого граждане Российской Федерации вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который в соответствии со статьями 81 (часть 1) и 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации составляет четыре года), с тем чтобы - с учетом установленной действующим законодательством продолжительности кампании по проведению референдума - обеспечить возможность проведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов...

В любом случае изменение сроков проведения президентских или парламентских выборов в результате тех или иных обстоятельств, в том числе вследствие принятия новых законодательных актов о времени и порядке проведения выборов и референдума, не должно приводить к тому, чтобы период, в течение которого граждане Российской Федерации имеют возможность выступить с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, составлял менее половины избирательного цикла...

Конституционно-правовой смысл положений Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование (Постановление Конституционного Суда от 11 июня 2003 года N 10-П по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"; абзацы первый пункта 2, третий и четвертый пункта 2.1, первый пункта 2.2, третий и шестой пункта 2.3 мотивировочной части, пункт 1 резолютивной части).

Определения

6. Положение статьи 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами является референдум, само по себе не означает недопустимость отмены решения о назначении референдума или отмены его результатов, если он проводится не на территории Российской Федерации, а в субъекте Российской Федерации, т.е. если в референдуме участвует не весь народ Российской Федерации, а только население данного субъекта Российской Федерации.

Указанное положение Конституции Российской Федерации следует рассматривать во взаимосвязи с иными ее положениями, составляющими основы конституционного строя Российской Федерации, в том числе о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, часть 2), о единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3), о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации и о всеобщей обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, части 1 и 2). Эти конституционные положения обусловливают возможность отмены в установленном порядке принятых на референдуме субъекта Российской Федерации решений, нарушающих указанные конституционные принципы (Определение Конституционного Суда от 5 октября 2000 года N 201-О; абзацы первый и второй пункта 2 мотивировочной части).