Приостановление действия лицензии на право ведения образовательной деятельности как один из результатов контрольно-надзорной деятельно

ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ ЛИЦЕНЗИИ НА ПРАВО ВЕДЕНИЯ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАК ОДИН ИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 

SUSPENSION OF A EDUCATIONAL LICENSE AS ONE OF THE RESULTS 
OF INSPECTION AND SUPERVISION ACTIVITIES OF BODIES

EXECUTIVE POWER 

      Ивон Евгений Владимирович, аспирант юридического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Амурский государственный университет», ведущий консультант юридической службы министерства образования и науки Амурской области 

     Аннотация: Данная статья посвящена анализу правовой природы юридического механизма приостановления действия лицензии на право ведения образовательной деятельности в случае неисполнения организацией предписания, выданного органом по контролю и надзору в сфере образования. В статье также рассматривается возможность определения деятельности по контролю лицензионных требований и условий (лицензионный контроль) самостоятельной государственной функцией, а не части деятельности по лицензированию образовательной деятельности. Автором сделан акцент на проблеме правовых последствий приостановления действия лицензии на право ведения образовательной деятельности в случае неисполнения организацией предписания, выданного органом по контролю и надзору в сфере образования.

     Annotation: This article analyzes the legal nature of the mechanism for suspension of a educational license in the case of organization’s non-fulfillment of prescription, issued by the authority for the control and supervision in education. The article also considered the possibility of determining the monitoring of licensing requirements and conditions (license control) as an independent state function, but not part of the licensing of educational activity. The author focuses on the problem of the legal consequences of suspension of an educational license in the case of organization’s non-fulfillment of prescription, issued by the authority for the control and supervision in education. 

     Ключевые слова: приостановление, лицензия, предписание, нарушения, лицензионный контроль.

     Keywords: suspension, license, prescription, violations, licensing control. 

     Политические, экономические и социальные реформы последнего десятилетия сопровождались глубоким реформированием системы государственного контроля (надзора). Новые условия потребовали пересмотра целого ряда отношений, складывающихся между государством в лице соответствующих органов и многочисленными юридическими лицами, в том числе контрольно-надзорных отношений.

     Общие положения, касающиеся процедуры контроля (надзора) в сфере образования, устанавливаются в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3; ст. 905] (далее - Закон № 294-ФЗ), который вступил в силу 01 мая 2009 года.

     Из  толкования частей 3, 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ следует, что указанный закон распространяется на сферу образования в полном объеме. Также, абзацем вторым части 2.1 статьи 38 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» [1; ст. 793] (далее – Закон «Об образовании») предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, государственного контроля качества образования и лицензионного контроля применяются требования Закона № 294-ФЗ.

     В соответствии с Федеральным законом  от 08.11.2010 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» [5; ст. 5918] (далее - Закон № 293-ФЗ) в Закон Российской Федерации «Об образовании» внесены изменения, касающиеся регламентации процедур контроля качества образования, лицензирования образовательной деятельности и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования.

     Остановимся на проблеме приостановления действия лицензии на право ведения образовательной деятельности по итогам контрольно-надзорных мероприятий более подробно.

     Так, в соответствии со статьями 33.1 и 38 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Закона № 293-ФЗ) в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, требований федерального государственного образовательного стандарта или федеральных государственных требований, допущенных организацией и (или) ее учредителем (далее – нарушения), орган по контролю и надзору в сфере образования выдает им предписание об устранении нарушений, отчет об исполнении которого организация и (или) ее учредитель обязаны представить в орган по контролю и надзору в сфере образования в установленный предписанием срок с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие его исполнение.

     В случае неисполнения указанного предписания  организацией и (или) ее учредителем (в том числе если отчет об исполнении указанного предписания не представлен до истечения срока, установленного указанным предписанием, или представленный отчет не подтверждает исполнение в установленный срок указанного предписания), орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии организации полностью или в отношении отдельных образовательных программ.

      Действие  лицензии возобновляется в случае, если до истечения срока приостановления ее действия учреждение представило в орган по контролю и надзору в сфере образования документы, подтверждающие исполнение предписания, в противном случае орган по контролю и надзору в сфере образования обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

      Таким образом, после 01.01.2011 приостановление действия лицензии на право ведения образовательной деятельности используется не только как инструмент лицензионного контроля, но и как одна из мер юридической ответственности в результате выявления нарушений по итогам как деятельности в сфере государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, так и государственного контроля качества образования.

      Осуществление контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий (лицензионный контроль) является важной частью контрольно-надзорной деятельности органа по контролю и надзору в сфере образования.

      Закон «Об образовании» в части 21 статьи 33.1 определяет, что лицензирующий орган, предоставивший соответствующую лицензию, проводит контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности посредством проведения плановых и внеплановых проверок.

      Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [2; ст. 54] (далее – Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности») не разделяет значение понятий «лицензионный контроль» и «контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий» и наделяет их тождественным содержанием.

      Закон № 294-ФЗ в части 4 статьи 1 устанавливает, что при осуществлении лицензионного контроля особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения могут устанавливаться другими федеральными законами. Тем самым Закон № 294-ФЗ косвенным образом относит лицензионный контроль к отдельной государственной деятельности.

      Между тем, Закон «Об образовании» и Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не выделяют контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий (лицензионный контроль) в качестве самостоятельной государственной функции и определяя его как часть деятельности по лицензированию образовательной деятельности.

      Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [4; ст. 4179] в статье 2 дает понятие государственной услуги как деятельности по реализации функций органа исполнительной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей.

      В данном случае лицензирование образовательной  деятельности представляет собой государственную услугу, поскольку осуществляется по запросам заявителей.

      Таким образом, лицензионный контроль не может  являться частью государственной услуги в связи с тем, что по правовой природе наряду с государственным надзором за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования и государственным контролем качества образования имеет целью проверку лицензионных требований и условий, следовательно, является государственной функцией.

      Е.И. Спектр в своем труде отмечает, что «режим лицензирования представляет собой один из способов государственного регулирования прав и свобод человека и гражданина, сущность которого исходит в первую очередь из защитных целей государства обеспечить безопасность граждан, как форму государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы» [7; с. 39].

      А.А. Багандов в своей работе подчеркивает, что «лицензирование предполагает две формы административного надзора: предварительный и последующий. При осуществлении предварительного надзора лицензирующий орган оценивает способности индивидуального предпринимателя или юридического лица осуществлять лицензируемую деятельность профессионально, с обеспечением безопасности личности, общества и государства. При реализации последующего надзора лицензирующий орган осуществляет надзор за уже разрешенной деятельностью, может приостанавливать и даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований [6; с. 9]».

      С этим утверждением трудно согласиться  в силу того, что автор смешивает понятия контроля и надзора, которые не являются тождественными, а по мнению различных исследователей являются либо самостоятельными видами деятельности, либо надзор является разновидностью контроля, а также вследствие того, что А.А. Багандов не учитывает, что лицензионный контроль в настоящее время является самостоятельной государственной функцией, поскольку его контрольная сущность не коррелируется с разрешительной функцией по выдаче лицензии на право ведения какого-либо вида деятельности.

      Вместе  с тем, заслуживает внимание мнение А.А. Багандова о том, что «последующий контроль осуществляется лицензирующим органом с целью проверки выполнения нарушителем лицензионного законодательства требований лицензионного органа об устранении нарушений именно лицензионных требований и условий в процессе осуществления лицензируемой деятельности. Результатом последующего контроля является применение к нарушителю мер лицензионной ответственности» [6; с. 9].

      Таким образом, такая мера юридической ответственности как приостановление действия лицензии организации и последующее аннулирование лицензии на право осуществления образовательной деятельности представляется обоснованной только как результат лицензионного контроля.

      Однако  даже в тех случаях, когда организация не имела по объективным или иным уважительным причинам возможности исполнить предписание об устранении вышеуказанных нарушений у органа по контролю и надзору в сфере образования возникает вполне законная необходимость приостановить действие лицензии организации полностью или в отношении отдельных образовательных программ или приостановить действие свидетельства о государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных образовательных программ.

      Так, типичными нарушениями в сфере  образования, за допущение которых исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации по контролю и надзору в сфере образования (на примере Амурской области) выдают организациям предписания об их устранении, являются несвоевременное внесение изменений в уставы и локальные акты организаций в связи с приведением их в соответствие с действующим законодательством; нарушение порядка проведения промежуточной аттестации в организациях; нарушение требований к организации образовательного процесса.

      Таким образом, федеральный законодатель устанавливает императивный характер нормы о приостановлении действия лицензии на право ведения образовательной деятельности в случае допущения нарушений, которая не оставляет права выбора принятия решения органу по контролю и надзору в сфере образования в зависимости от характера нарушений и степени их общественной опасности. Зачастую допущенные организациями нарушения являются несоразмерными данной мере юридической ответственности.

      Кроме того, по мнению Т.В. Твердовой «Закон «Об образовании», установив возможность приостановления и аннулирования лицензии на право осуществления образовательной деятельности, не определяет те юридические последствия, которые должны возникнуть при этом у организации» [8; с. 10].