Публічна влада та публічне адміністрування

Неправові форми діяльності – це однорідна  діяльність, що не вимагає повного  і суворого юридичного оформлення, не пов’язана з учиненням юридично значущих дій і прийняттям правових актів.

На наш  погляд, неправові форми діяльності органів публічної влади найбільш доцільно поділяти на організаційні  й матеріально-технічні.

Організаційна діяльність у цілому є підзаконною. Вона здійснюється в рамках чинного  законодавства й у межах компетенції  органу. Однак правом тут регламентується  лише загальна процедура вчинення дій. Організаційні дії найчастіше проводяться  в порядку поточної управлінської  діяльності. Організаційні форми  діяльності поділяються на основні  та допоміжні.

Основні організаційні форми діяльності – сесія Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, і місцевих рад, засідання Кабінету Міністрів України  і Ради міністрів АРК, засідання  тимчасових спеціальних і слідчих  комісій, підкомісій і робочих груп, комітетів Верховної Ради України, депутатських груп і фракцій, Погоджувальної ради депутатських груп і фракцій, самостійна робота депутатів у виборчих округах  і т.д.

Допоміжні організаційні форми діяльності – проведення координаційних нарад, науково-практичних конференцій, офіційні візити за кордон і робочі поїздки  по країні, прес-конференції, інтерв’ю, індивідуальний прийом громадян і посадових  осіб, телефонні переговори і т.д.

До видів  матеріально-технічних операцій належать робота з депутатськими запитами і зверненнями, різними інформаційними запитами, діловодство, експедиція, охорона, збір і опрацювання інформації, проведення вимірів, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерського і статистичного обліку і т.д. Вони здійснюються переважно управлінським апаратом.

 

3. Методи діяльності органів публічної влади

 

Під методами діяльності органів публічної влади  розуміють конкретні прийоми  і способи організації роботи та безпосереднього функціонування органів державної влади і  місцевого самоврядування. Класифікація цих методів можлива за різними критеріями, за різними їх властивостями. Зокрема, в літературі з радянського будівництва виділялися наступні методи: економічні, виховні, владні, організаційні; методи організації і методи діяльності, методи переконання і методи примусу; методи прямого і побічного впливу; правові й неправові; наукові, емпіричні, експериментальні та випадкові; регулювання, загальне керівництво, безпосереднє управління; загальні й спеціальні; стратегічні й тактичні.

З точки  зору предмета науки державного будівництва  найбільш важливе значення має характеристика організаційних та соціально-психологічних  методів діяльності органів публічної  влади.

Сутність  організаційних методів полягає  у впорядкуванні діяльності структурних  підрозділів, посадових осіб та працівників  органів публічної влади з  метою їх оптимального функціонування. Ці методи спрямовані всередину апарату, на підвищення організованості органів  публічної влади, на оптимізацію  їх владної діяльності. Вони мають  на меті підвищити ефективність практичної реалізації ними своїх завдань, функцій  та компетенції.

Серед організаційних методів діяльності органів публічної  влади можна виділити планування, координацію діяльності, вироблення рішень, інструктування, інформаційне забезпечення, організацію виконання  і контроль за виконанням, роботу з  кадрами апарату та ін.

Планування  є методом діяльності органів  публічної влади, сутність якого  полягає у завчасному прогнозуванні  розвитку суспільних процесів у відповідній  сфері та визначенні своїх дій  у близькому та віддаленому майбутньому. При використанні даного методу мають  додержуватись наступні вимоги:

– сполучення поточного планування (на квартал  або більш короткий термін) із перспективним (на рік або термін повноважень  органу);

– роздільне  складання планів організаційних заходів  і планів соціально-економічного розвитку;

– комплексний  характер планів, у яких сполучаться  різні організаційні форми діяльності органів;

– зміст  організаційних планів завжди має погоджуватися  з планами економічного і соціального  розвитку;

– у планах виділяються: основні напрямки діяльності або вузлові питання, конкретні  організаційні заходи (сесії, засідання, перевірки і т.д.), терміни проведення заходів, відповідальні особи;

– порядок  підготовки планів має регулюватися регламентами або спеціальними положеннями  органів.

В умовах подальшої спеціалізації органів  публічної влади, ускладнення державного механізму, відокремлення системи  органів місцевого самоврядування дедалі більшого значення набуває метод  координації. Він полягає у забезпеченні узгодженості в роботі різних органів  публічної влади і їх структурних  підрозділів шляхом встановлення раціональних зв’язків (комунікацій) між ними. Характер координаційних зв’язків може бути різним в залежності від місця й ролі кожного з кореспондуючих суб’єктів  у загальній системі органів  публічної влади чи у структурі  окремого органу. Якщо суб’єкти перебувають  на одному рівні системи, то координаційні  відносини між ними набувають  характеру координаційно-паритетних; якщо ж вони належать до різних рівнів, то координаційні відносини між ними можна визначити як координаційно-субординаційні. Метод вироблення рішень полягає у сукупності засобів і вимог щодо формування владних рішень оптимального, законного змісту і форми.

Процес  публічно-владної діяльності, або  процес управління суспільними процесами, являє собою сукупність циклічних  дій, пов’язаних з виявленням проблем, пошуком шляхів їх вирішення і  організацією виконання прийнятих  рішень. У процесі виконання публічно-владних  функцій посадові особи приймають  велику кількість рішень, здійснюючи планування, організовуючи роботу, мотивуючи людей, контролюючи і  координуючи всі процеси, пов’язані  з діяльністю органу публічної влади.

Процес  прийняття рішення складається  з чотирьох основних етапів:

1. Постановка  проблеми (визначення цілей):

– виникнення нової ситуації;

– виникнення проблеми;

– збір необхідної інформації;

– опис проблемної ситуації.

2. Розробка  варіантів рішень:

– формулювання вимог-обмежень;

– розробка концепції;

– збір і аналіз необхідної інформації;

– розробка можливих варіантів рішень.

3. Вибір  і оформлення рішення:

– визначення критеріїв вибору;

– вибір  рішень, що відповідають обраним критеріям;

– оцінка можливих наслідків;

– вибір  оптимального рішення;

– узгодження прийнятого рішення;

– оформлення прийнятого рішення правовим актом.

4. Організація  виконання рішення і його оцінка:

– план реалізації обраного рішення;

– доведення  рішення до виконавців;

– контроль за ходом реалізації рішення;

– оцінка рішення проблеми і виникнення нової  ситуації.

Не всі  з указаних етапів є обов’язковими. Якщо проблема нескладна, а ситуаційні фактори чіткі, зрозумілі й керовані, процес прийняття рішень може бути значно більш простим і швидким. У цьому випадку після з’ясування проблемної ситуації приймається рішення, яке здійснює на неї безпосередній  вплив і приводить керований  об’єкт у стан, що відповідає заданому. І лише коли проблемна ситуація не така очевидна, а її рішення неоднозначне, то процес прийняття рішень вимагає  структуризації.

Розробка  і прийняття рішень може бути індивідуальним або колективним (груповим).

Для індивідуальних рішень характерний більш високий  рівень творчості; в них нерідко  реалізується багато нових ідей та пропозицій. Як правило, такі рішення  вимагають менше часу, оскільки вони не пов’язані з необхідністю їх погодження на проміжних етапах. Однак  це не стосується тих випадків, коли розробка рішення вимагає збору  і аналізу значних обсягів  інформації.

Водночас  індивідуальні рішення частіше, ніж групові, виявляються неправильними, у них значно більший ризик  помилок. Значною мірою це обумовлено тим, що проблеми здійснення публічної  влади стають дедалі складнішими  і вимагають багатоаспектного розгляду, а отже, і різноманітних знань. Саме тому в теперішній час переважна  більшість публічно-владних рішень приймається на основі обговорення.

Колективна  розробка і прийняття рішень має  низку переваг у порівнянні з  індивідуальним. Це перш за все більш  повне інформаційне забезпечення процесу  прийняття рішення, що є наслідком  залучення осіб, які володіють  різними знаннями стосовно вирішуваної  проблеми. Колективний підхід до формування рішень забезпечує більш високу обґрунтованість і менший відсоток помилок, чому сприяє сам механізм роботи груп (взаємне коригування рішень у процесі колективної роботи, створення атмосфери співробітництва і змагальності, взаємодія між членами групи), а також багатоваріантність розробок.

Однак у  колективного прийняття рішень є  й негативні сторони. Це перш за все  більш високі витрати часу, обумовлені необхідністю формування групи. Її ознайомлення з проблемою і створення умов для нормальної та ефективної взаємодії  членів групи. Узгодження різних поглядів на проблему і шляхи її вирішення  також вимагає часу, дефіцит якого, як правило, гостро відчувається у процесі  здійснення публічної влади. Чим  більший розмір колективу, тим більше часу йде на координацію, а відтак – збільшується час вироблення рішення. Негативним фактором є й те, що колективні рішення нерідко приймаються  під тиском більшості або людей, які посідають більш високі посади, що знижує творчий потенціал останніх учасників колективу.

 Яскравим  прикладом позитивних і негативних  сторін колективного прийняття  рішень є законодавча діяльність  Верховної Ради України, а індивідуального  – діяльність Президента України.

Рішення повинні прийматись у формі юридичного акту, передбаченого законодавством для органів даного виду (Верховна Рада України – закони і постанови; Президент України – укази  і розпорядження; Кабінет Міністрів України – постанови і розпорядження; центральні органи виконавчої влади – накази керівника, інструкції, положення, правила; місцеві державні адміністрації – розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради – рішення; голови рад – розпорядження; виконкоми місцевих рад – рішення).

В теорії управління виділяють наступні види рішень:

1. За  змістом: економічні, соціальні,  організаційні, технічні, наукові  та ін.

2. За  ступенем обов’язковості: нормативні, ненормативні.

3.За ступенем категоричності: зобов’язуючі (імперативні), рекомендаційні.

4. За  кількістю цілей: одноцільові,  багатоцільові.

5. За  кількістю осіб, що приймали рішення:  індивідуальні, групові (колективні).

6. За  рівнем прийняття рішення: рішення,  прийняті органом влади в цілому; рішення, прийняті структурними  підрозділами; рішення, прийняті  окремими посадовими особами.

7. За  глибиною впливу: однорівневі, багаторівневі.

8. За  напрямом: спрямовані всередину  органу (внутрішньоорганізаційні), спрямовані назовні органу (публічно-владні).

Метод організації  виконання рішень – полягає у  здійсненні низки організаційно-правових заходів, спрямованих на безумовне  втілення в життя прийнятих публічно-владних  рішень. Перш за все рішення має  бути доведене до виконавців, які отримують  чітку інформацію про те, хто, де, коли, і якими засобами має виконувати прийняте рішення. Найважливіше завдання посадових осіб при цьому полягає  у подоланні об’єктивних та суб’єктивних перепон і створенні умов для оптимальної реалізації рішення. Для цього поряд з методами прямого впливу (наказ, розпорядження, адміністративний тиск та ін.) використовуються заходи матеріального стимулювання працівників, вплив шляхом авторитету, переконання і т.д. Важливою складовою організації виконання рішень є їх юридичне, матеріально-фінансове та організаційно-технічне забезпечення.

З методом  організації виконання рішень тісно  пов’язаний метод контролю, який полягає  у цілеспрямованому спостереженні  за належним виконанням підвладними  суб’єктами прийнятих публічно-владних  рішень.

Контрольна  діяльність здійснюється шляхом проведення перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, заслуховування звітів і доповідей, здійснення рейдів, оглядів, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо. Вона має базуватися на принципах об’єктивності, дієвості, гласності та систематичності.

Контроль  можна класифікувати за такими критеріями: 1) за органами, які його здійснюють; 2) за сферою діяльності, що підлягає контролю; 3) за формами його проведення; 4) за ступенем втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу. Зокрема, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяється на відомчий, міжвідомчий та позавідомчий.

Даний метод  використовується в діяльності всіх органів публічної влади. Проте  процес демократизації вніс істотні  зміни у співвідношення централізації  й децентралізації влади, призначення  контролю та форми його здійснення. Із засобу покарання контроль набув  інформаційно-аналітичного характеру, став невід’ємним фактором подальшого розвитку публічно-владної діяльності.