Возникает
резонный вопрос: «Не является
ли эта традиция непреодолимой
и оправданной?» Правомерен вопрос
и о том, не есть ли централизация
необходимое и естественное состояние
для страны.
- Такой же, очевидной
чертой российской традиции государственного
управления является встроенная
в общество традиция авторитаризма,
единоначалия. Концентрация политических
властных рычагов вокруг одного
лица в центре, доминирование, преобладание
этого лица при принятии политических
решений, создали, в частности, обстановку
отсутствия системы сдержек и противовесов,
компромиссов и сделок как нормы политического
процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных,
автономных, авторитетных, соперничающих
на политической сцене с первыми лицами
структур, личностей. Необходимость отказа
от авторитарности в политической практике
России очевидна.
- Государственное
управление России действует
в среде, отличающейся своей политической
культурой, влияющей на действия лиц, определяющих
политический процесс, поведение, действия
народных масс, характер государственных
институтов. В этом плане следует, прежде
всего, учитывать, что генетически население
России - это люди, исторически вышедшие
из сельской среды, сохраняющие в известной
мере отпечатки сельской культуры, преобразованной
нынешним индустриальным веком и социалистическим
образом жизни.
- Это отсутствие
развитого гражданского общества
в России, то есть самоуправляющихся
социальных единиц, которые находятся
вне государства, как особого аппарата
управления. Формирование такого общества
вызывает стремление у властей интегрировать
нарождающиеся социальные структуры в
государственные механизмы, что дезавуирует
полностью изначальный смысл этих социальных
образований.
- Историческое
наследие России породило также
определенный тип массового отношения
к загранице, связанный с постоянным
противоборством России с окружением,
борьбой за выживание, распространением
российских владений по территории Евразии,
стремлением лидеров страны приобщать
российское государство (в меньшей мере
- общество) к формам и нормам передовых
цивилизаций.
- Российская
государственная традиция носит
многонациональный характер, отражая
вековые контакты этнических русских
с соседними славянскими и другими народами,
с несколькими мировыми цивилизациями.
Многонациональный характер российской
государственности содержит как привычку
взаимодействовать, так и конфликтовать.
Государственная практика управления
страной постоянно имеет дело с национальным
фактором, требует внимательно учитывать
его, вырабатывать политику и решения
с его учетом; видеть постоянно альтернативу
дестабилизации в условиях, чреватых ухудшением
общей социально-экономической обстановки
в стране; учитывать в принятии решений,
в управленческой практике факторы различий
в культурном наследии, в религиозных
конфессиях населения, в цивилизационных
критериях.
2. Что тоже
не подлежит сомнению - это учет
реалий жизни на нынешнем этапе
развития. Анализ этого фактора необходим
постольку, поскольку он позволяет, с одной
стороны, выстраивать разработку решений
поставленной проблемы на реальном фундаменте,
с другой, дает возможность учесть преходящее,
характерное лишь для сегодняшнего момента,
сосредоточиться на действительно ключевых
проблемах оптимизации механизмов и структур
государственного управления. 7
Рассматривая
проблему в этой плоскости,
с точки зрения реалий сегодняшнего
дня хотелось бы отметить следующие
черты сложившейся ситуации
- Как мы знаем,
в недавнем прошлом перед Россией
стояла важная задача демонтажа
предшествующего строя и замены
его новым, более жизнеспособным
механизмом, но на данном этапе
можно наблюдать некоторые трудности.
Здесь как бы наблюдается двойной
стандарт: С одной стороны, большинство
людей хотели изменений в сторону увеличения
прав, а с другой, перераспределение обязанностей
государства никто не хотел возлагать
на свои плечи. Здесь хотелось бы привести
банальный пример. Ратуя за свободу и равенство,
люди не увидели того, что, имея оные, им
придется отказаться от существенной
доли социальной защищенности, что весьма
естественно. Следует отметить, что наша
страна накопила значительный ресурс
образованности, интеллектуальный потенциал.
По ряду показателей, например грамотности,
охвате обучению точными науками, этот
потенциал выше среднемирового. Однако
и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь
образованными кругами, носителями достижений
научно-технического прогресса как аномалия,
в связи с тем, что прогресс в области образования,
в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей
оценке качества труда, не подкреплялся
соответствующими организационно-управленческими
условиями .
- Оптимизация
структур и механизмов федерального
и регионального управления должна
особенно касаться регионального звена
государственного управления Российской
Федерации. Необходимость отхода от предельной
концентрации власти и ресурсов вокруг
центра, механизмы передачи ресурсов и
полномочий сверху вниз освоены лишь "в
первом приближении". Трудно идет становление
новых управленческих связей по вертикали
и горизонтали. Вместо управления процессами
децентрализации идет стихийная борьба
за захват власти у центра в пользу регионов,
субъектов Федерации.
- Российская
Федерация в настоящее время испытывает
на себе воздействие наследия СССР. Практически
от советского унаследован аппарат государственного
управления как в плане личном (симптоматично
сохранение появившегося в 30-х годах термина
"кадры" для описания персонала государственного
аппарата) , так и в значительной мере управленческих
структур и их качеств. Сохранены менталитет
и привычки прежнего аппарата, вместе
с тенденциями к коррумпированности, бюрократизации,
стремлении подминать под себя и граждан,
и нарождающиеся институты гражданского
общества. Аппарат управления действует
в обстановке слабой регламентированности,
бесконтрольности со стороны общества;
он не защищен нормативами, обеспечивающими
ему "иммунитет" при политических
изменениях во властных структурах. Государственная
служба как социально-правовой институт
не создана.
- Сейчас мы
особо отчетливо видим, после
кризиса 17августа, что главной
задачей государственного управления
становится задача эффективного
управления производством. Эта
дата как бы стала "Рубиконом"
понимания.
- Массовые настроения
отмечены значительной долей
апатии, отстраненности от политических
институтов и элит. Связи правящих
групп, политических партий с
населением развиты слабо. Выражены
попытки навязывать обществу
умозрительные схемы, манипулировать
общественным мнением, что усиливает нигилизм
общественности в отношении цинизма структур
власти. Доверие населения к политике,
к политическим лидерам после опыта последнего
года придется зарабатывать в течение
длительного времени. В то же время несомненны
ожидания в массе, построенные вокруг
возможности появления харизматического
лидера, способного разом решить проблемы
общества.
- Ломка общественного
устройства = ломке целеполагания
данного общества. Возникает исконно
русский вопрос: "Что делать?"
- Когда социалистически
- коммунистические ориентиры утрачены,
сколько-нибудь значимого консенсуса
в общественном мнении относительно того,
что следует выдвинуть в качестве их замены,
нет. То же самое касается и жизненных
ценностей индивида. Распространившееся
увлечение коммерцией, бизнесом, а вернее
сказать просто легкой наживы едва ли
может претендовать в моральном аспекте
на универсальность целей в российском
обществе. К тому же медленный и трудный
переход к рынку девальвирует его ценности,
вместе с идеалами демократии. И уже все
чаще и чаще слышны разговоры о "сильной
руке".
Это далеко
не весь перечень тех недугов,
которые поразили наше общество,
а точнее, перманентно присутствующих
в нашей жизни уже в течение
второго десятилетия.
Учет решения
задач государственного управления
в контексте общемирового аспекта. Мировой
опыт дает не только и не столько знание
возможных решений конкретных управленческих
задач. Глобальный контекст позволяет
выстраивать предлагаемые решения так,
чтобы "угадать" прокладывающие себе
путь во всем мире тенденции, сохранить
российскую самобытность и использовать
действительно оптимальные варианты решения
проблем государственного управления.8
Исторически
и геополитически Россия - это
решающий фактор процессов на
евразийском континенте. Ее влияние
на населяющие этот ареал народы велико
и неизбежно. В российском обществе достаточно
остро дебатируется вопрос о применимости
к России известных в мире моделей развития
и устройства. Обвинения в слепом копировании
той или иной модели весьма распространены
и достаточно обоснованы. Методологически
неверно считать возможным применение
какой-либо конкретной макромодели государственного
или социально-экономического устройства
к иной стране, кроме той, на почве которой
сложилась рассматриваемая модель: каждая
из них несет на себе неповторимый отпечаток
страны, ее породившей. Очевидно, что и
российская модель будущего устройства
будет конкретной и оригинальной. В то
же время методологически ценно использовать
зарубежный опыт для поиска выхода из
кризисной ситуации, решения задач, стоявших
перед страной.
В этой
связи мы опять возвращаемся
к вопросу, поставленному в
начале работы - "К чему мы
движемся?". Ответ на данный
вопрос дает возможность сконцентрировать
усилия на пути реформирования.
В русле этого концепцию государственного
управления России следовало бы базировать
на решении стратегически ключевой задачи
развития общества - на рациональном использовании
созданного в стране интеллектуального,
технологического, хозяйственного потенциала
для выхода на мировой рынок высоких технологий,
завоевания там конкурентоспособных позиций,
рынков сбыта. Такая стратегия предполагает
подведение под современный интеллектуальный
и технологический потенциал страны соответствующей
информационной базы, новых технологий,
без которых неизбежны отставание и проигрыш
конкурентам. В свою очередь, стратегически
важным представляется сохранение тех
позиций, на которых строится интеллектуальный
и технологический потенциал меняющейся
России: инфраструктура, традиционные
институты, потенциал образования, науки,
техники. Здесь необходимы опережающее
государственное мышление, помощь и управленческие
решения в смысле политики протекционизма.
Глава 2. Исполнительная
власть
2.1. Понятие,
характерные черты и определение
органа исполнительной власти
Исполнительная
власть как одна из ветвей
государственной власти обладает
рядом особенностей, что, безусловно,
отражается на характере и
определении органа исполнительной
власти. Рассмотрим признаки такого
органа, а затем сформулируем его
определение и кратко охарактеризуем
виды органов исполнительной власти для
того, чтобы в дальнейшем исследовать
принципы организации и деятельности
ее органов. Приведем признаки органа
исполнительной власти
Орган исполнительной
власти: 1) составная часть механизма
исполнительной власти; 2) действует в
сфере исполнительной власти, а не какой-то
другой; 3) выступает по поручению и от
имени Российского государства; 4) осуществляет
деятельность исполнительного и распорядительного
характера; 5) обладает собственной компетенцией,
имеет свою структуру, применяет присущие
ему формы и методы деятельности.
Таким образом,
орган исполнительной власти - составная
часть механизма (системы) исполнительной
власти; действует в сфере исполнительной
власти; выступает по поручению и от
имени государства (Российской республики
в составе Российской Федерации); осуществляет
деятельность исполнительного и распорядительного
характера; обладает собственной компетенцией;
имеет свою структуру, применяет присущие
ему формы и методы деятельности.
В определенном
объеме в самой Конституции
содержится классификация органов
исполнительной власти. Это: 1) федеральные
органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации;
2) правительства, советы министров;
министерства, комитеты; службы, главные
управления, департаменты, администрации,
мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым
формам). В административно-правовой литературе
различают органы общей компетенции (правительства,
советы министров); органы отраслевой
компетенции (министерства, комитеты и
др.), органы межотраслевой компетенции
(государственные комитеты по статистике,
таможенный; по высшему образованию и
др.)
Эти органы
в свою очередь делят по
порядку детальности: на коллегиальные
и единоначальные. К коллегиальным
относятся правительства, советы министров,
государственные комитеты, комитеты, единоначальным
— министерства, главные управления, департамент.
В последние
годы появилась и получила
развитие такая форма как федеральная
служба: безопасности, по валютному и экспортному
контролю; занятости, миграционная и др.
2.2. Принципы
организации и деятельности органов
исполнительной власти Российской
Федерации
В Конституции,
других федеральных законах, иных
нормативных актах закреплены
наиболее общие принципы, характеризующие
каждую без исключения ветвь государственной
власти. Это органы законодательной, исполнительной
и судебной власти, каждый их которых самостоятелен.
Всем эти органам присущи общие начала,
вытекающие из духа и буквы Конституции
Российской Федерации. Это, прежде всего
основополагающие начала — принципы демократизма,
федерализма, частично выборности, разграничения
предметов ведения между органами законодательной,
исполнительной и судебной власти, различия
в статусе органов законодательной и исполнительной
власти, гласности и некоторые другие.
Перечисленные принципы в значительной
мере характеризуют глубоко демократический
и цивилизованный характер Российского
государства и в то же время в недостаточной
степени отражают специфику принципов
организации органов законодательной,
исполнительной и судебной власти.
В соответствии
с избранным нами предметом
исследования мы акцентируем
внимание на политико-правовой
характеристике принципов и начал,
присущих именно органам исполнительной
власти.
В административно-правовой
литературе имеются различные
варианты перечня и трактовки
принципов организации и деятельности
органов исполнительной власти.
В некоторых случаях принципы
государственного управления и органов
исполнительной власти по существу отождествляются,
поскольку нередко не выделяются различия
между государственным управлением и
исполнительной властью.