Способы обеспечения законности в государственном управлении

     - в процессе контроля деятельность  контролируемого проверяется не только на соответствие  закону но и исходя из дисциплины , нравственности и целесообразности;

     - контролирующий чаще всего наделён  правом отменять решения контролируемого; 

     - в соответствующих случаях контролирующий  субъект вправе применять меры  дисциплинарного воздействия к контролируемому  субъекту  за  совершённые или допущенные нарушения;

     - контролирующий орган или должностное  лицо вправе давать обязательные  указания касающиеся  текущей  деятельности  контролируемого объекта  (органа);

     - контролирующий может не входить в систему государственной власти;

• контроль может осуществляться в отношении процесса или явления неживого мира или обстановки в целом, как совокупности элементов живого и неживого мира.

     Предметом контроля является оперативная деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов, подзаконных нормативных актов, инструкций, указаний, а также количественные и качественные результаты этой деятельности.¹

     Контрольная деятельность может осуществляться в очень разнообразных формах, это: заслушивание отчётов, информации и сообщений, различные проверки, экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности, наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта), получение текущих сводок, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в государственной службе, координация деятельности подконтрольных органов, и др. То есть контрольная деятельность ограничивается получением информации посредством, обычно, наблюдения и её анализом.

     В зависимости от того, на какой стадии деятельность подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении  и профилактике нарушений. Цель текущего контроля заключается в выяснении состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих норм закона, предписаний, решений вышестоящих  органов осуществляющих контроль. 

     Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов  или ведомств, именуется внешним, а осуществляемый самими органами  исполнительной власти внутри системы  называется внутренним. В зависимости  от объёма обследуемой деятельности  выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта, а назначение специального контроля состоит в проверке деятельности подконтрольного объекта по заранее опредёлённому вопросу. Кроме этого  контроль может быть фактический (инвентаризация) и документальный. 

     Отдельно  необходимо выделить такой вид контрольной  деятельности как мониторинг, определяемый  как постоянное наблюдение за каким  либо процессом (объектом) с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям.1 Выделение этого вида деятельности необходимо в дальнейшем для определения контрольным или надзорным является тот или иной государственный орган при интерпретации нормативно-правового материала регулирующего статус и полномочия государственных органов.  

     Такой вид контроля как общественный характеризуется  следующими особенностями:

     - контролирующий не входит в  систему органов государственной  власти

     - контроль осуществляется в связи с действием норм административного права или в отношениях связанных  с административным правом.

     - контроль в основном не связан  с привлечением нарушителя к  какой либо ответственности

     - контроль общественных структур  может быть связан с созданием негативного общественного мнения по поводу деятельности должностного лица.

     - общественный контроль служит  основой для  начала  действий  надзорных органов.

• общественный контроль ограничивается получением информации и выявлением  нарушения а в некоторых случаях доведением информации об этом до неограниченного круга лиц.

     - действия контролируемого оцениваются  с субъективной точки зрения  и требуют правовой оценки  со стороны компетентных государственных  органов.

     - осуществлению контроля свойственны определённые правовые формы (жалоба, заявление)

     - отсутствует систематичность контрольных  действий (наблюдения)

     - контроль осуществляется непосредственным  восприятием информации.

     - процесс получения информации  не регламентирован  в части  касающейся гражданина и регламентирован в части касающейся интересов неопределённого круга лиц.

     - общественный контроль имеет  своим объектом (направлен на  объект) деятельность органов государства  и должностных лиц.

     Такой вид общественного контроля как  выборы отличается  тем, что действия контролируемого лица проверяются не  с позиций законности а лишь исходя из их целесообразности⁹. Такой контроль осуществляется гражданами непосредственно и имеет законченный результат оценки деятельности – отказ в делегировании легитимности на очередной срок. 

     В части выявления фактов нарушения  закона  и доведения информации до сведения общественности огромную роль играют средства массовой информации. Независимые от властей средства массовой информации формируют  определённое общественное мнение, освещают  результаты деятельности власти и должностных лиц государственных органов также с точки зрения целесообразности. Ценность и значимость, а с другой стороны и опасность, влияния средств массовой информации на общественное сознание заключается в его массовости и независимости  от мнения  власти. Не даром  прессу называют «четвёртой» властью. Полномочия  прессы в поиске и опубликовании информации о деятельности должностных лиц  всех органов власти и, более того, частной жизни и благосостоянии  этих лиц, на мой взгляд, требуют расширения. Например, желательно установить повышенную индивидуальную ответственность работников правоохранительных органов за отказ или уклонение от  реагирования на информацию содержащую признаки противоправного деяния должностного лица, опубликованную в средствах массовой информации.    Предусмотреть обязательное освобождение от должности служащего если факты, ставшие достоянием общественности, подтвердились в ходе независимой от власти проверки.

     Необходимо  отметить, что контроля за законностью не бывает много, чем его больше тем более выигрывают  общественные и государственные интересы. Важно, чтобы контроль не препятствовал нормальной работе добросовестных  служащих, не служил средством давления и подчинения одних интересов другим.

     Таким образом, используя общелогический  метод  синтеза наиболее значимых сторон  общественного контроля можно сформулировать его определение, как  несистематической  деятельности граждан и их объединений (в том  числе средств массовой информации), урегулированной нормами права и направленной на  выявление, придание огласки и устранение  нарушений законодательства со стороны государственных органов и  должностных лиц.

     В связи с необходимостью расширения общественного контроля, на мой взгляд, необходимо предусмотреть реализацию следующих общих мер:

     - регламентировать законодательным  образом процедурные действия  служащих;

     - ввести обязательное открытое  судебное разбирательство (то  есть оценку с точки зрения  целесообразности) для определённой категории высших чиновников, возбуждаемое автоматически после окончания каждого срока полномочий;

• расширить полномочия  представительной власти а с другой стороны совершенствовать институт несложного отзыва народных избранников;
• нормативно закрепить обязательность разработки механизма реализации любого законодательного акта в области административного управления, касающегося прав и обязанностей граждан.

     В целом в обществе должны быть созданы  реальные условия при которых  каждый  гражданин мог, образно  говоря, как в расстроенном механизме  воспользоваться  доступными средствами для  приведения его в соответствующие  заданные законом параметры. При  этом права граждан должны быть не только регламентированы законодательством, но и созданы простые механизмы реализации таких прав.    
 
 

     4.2 Надзор как способ  обеспечения законности  в государственном  управлении 

     Основное  отличие  надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в том, что «надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти … заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличии от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается»¹.

     Важно отметить, что никакие другие органы государства, кроме специально на это уполномоченных, не могут осуществлять надзорную деятельность. В словаре административного права содержится следующее определение: «Надзор государственный – функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая ими по подведомственным вопросам в отношении неподчинённых юридических лиц или граждан».

     Таким образом, надзор характеризуется следующими специфическими чертами:

     - надзор осуществляется в отношении  тех объектов, которые организационно  не подчинены органам осуществляющим  эту деятельность.

     - круг объектов надзорной деятельности  не определён и значительно  шире чем при контроле.

     - органы административного  надзора  вправе применять  меры административного  принуждения, а иные органы (в  состав иных органов включены  прокуратура и суд) наряду с  административным принуждением  вправе применять уголовное принуждение.

     - органы надзора  проверяют  соответствие  действий  поднадзорных объектов  законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам.

     - органы надзора не вправе напрямую  вмешиваться в ход хозяйственной  деятельности  поднадзорного объекта.

     - в некоторых случаях меры административного  воздействия применяются в отношении  коммерческих  юридических лиц.

     - надзорной деятельностью вправе  заниматься только специально  уполномоченные государственные  органы.

     - надзор осуществляется за деятельностью человека, групп людей, то есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия так и само действие (не является специфической особенностью).   

     Что касается контроля осуществляемого  органами судебной власти, то на определение  этого явления как контроля существует иная точка зрения. Профессором Бахрахом Д.Н. судебный контроль за деятельностью административной власти по существу определяется как судебный надзор, по тем основаниям, что суд проверяет только законность актов, а значит, осуществляет надзор¹⁰. С таким мнением нельзя не согласиться. Действительно, по смыслу деятельности судебной власти и установлений  норм гражданского права о рассмотрении дел возникающих из административно-правовых  отношений, суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности правоприменительного акта, разрешая, тем самым, вопрос о соответствии закону действий должностных лиц органов административной власти. Такой вид судебного надзора назван прямым. Косвенный надзор осуществляется, - по мнению Бахраха Д.Н.,- при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встаёт, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом, и он рассматривается попутно.¹  Учитывая ранее  изложенные  выводы об особенностях  надзора и контроля  деятельность суда далее можно рассматривать именно в этом ключе.

     Рассматривая  деятельность суда  с позиции  широты границ проверяемых  действий и актов, а также  объёма полномочий, можно прийти к выводу  о том, что  такая деятельность может быть охарактеризована  как надзорная. Так, суд проверяет законность действий и решений всех органов, должностных лиц, граждан и организаций, в том числе контрольно-надзорных. Контрольно-надзорные  органы административной власти не вправе  контролировать правовую деятельность (акты) суда.   

     Необходимо  признать, что любая деятельность по обеспечению законности  содержит  ряд сходных  черт, например, некоторые  методы получения информации  являются одинаковыми для всех. Однако, судебная деятельность  не может реализовываться  посредством назначения проверок, ревизий  и обследований, что существенно отличает её  от контроля. В настоящее время происходит широкомасштабная передача функций надзора прокуратуры суду, который уже санкционирует оперативно-розыскные мероприятия, проверяет обоснованность арестов, законность правовых актов. Суд отменяет постановления о возбуждении, прекращении уголовных дел, представления прокуроров, решает вопросы недобровольной госпитализации, усыновления и т.д.