4. Переход к рыночным отношениям
в экономике самым существенным
образом повлиял на сущность
административного права. Возникновение
многообразия форм собственности
потребовало и равной защиты
со стороны государства всех
ее видов, жесткого государственного
регулирования новых экономических
процессов. Между тем на перовом
этапе экономических реформ государство
вместе со сложившимся ранее
правовым механизмом «ушло», а
некоторые писали, что «убежало»
из экономики, предоставив право
решать возникшие в экономике
совершенно новые проблемы рыночным
механизмам, в частности конкуренции.
Однако из этого ничего не
вышло, а в результате получился
дикий рынок, дикая приватизация
и все другие «прелести», нам
хорошо известные. Стало ясно,
что без государственного регулирования,
и, прежде всего административно-правового,
экономические проблемы решить
невозможно. Государство с помощью
административного права стало
усиливать свое воздействие на
экономику, облекая экономические
механизмы - цена, прибыль, налог,
пошлина, квота, кредит и так
далее - в административно-правовую
форму, то есть пошло по пути,
по которому идут все развитые
государства.
5. Формирование правового государства,
правовая реформа на основе
верховенства Конституции Республики
Беларусь, приоритета закона во
всех сферах жизни общества
не оставили в стороне и
административное право. Суть
изменений, которые здесь происходят,
состоит в том, что ранее
административное право представляло
собой совокупность в основном
подзаконных актов, то есть
постановлений правительства, актов
министерств и ведомств - приказов,
инструкций, наставлений, уставов,
положений, которые нередко не
только подменяли закон, но
и дополняли, изменяли, а подчас
и своди его на нет. Теперь
основные вопросы функционирования
исполнительной власти регулируются
на основе законов, нормативных
указов Президента Республики
Беларусь.
4
Метод административного
права, характеризующий способ регулирующего
воздействия на общественные отношения,
отличается рядом особенностей. Он включает
в себя иерархичность, т.е. выполнение
предписаний, приказов, команд, требований,
запретов вышестоящих органов и должностных
лиц нижестоящими. Этот метод может быть
сопоставлен с методами гражданско-правового
регулирования. Учет этих различий особенно
необходим тогда, когда нормы административного
и гражданского права регулируют одну
и ту же группу общественных отношений
(например, отношения в области разграничения
государственной собственности, инвестиций,
торговли регулируются и административным,
и гражданским правом).
Для гражданско-правового регулирования
характерно историческое равенство
воль сторон; отсюда широкое применение
договорных форм. Административно-правовой
метод предполагает неравенство
воль сторон: воля одной из них главенствует
над волей другой стороны. Это
имеет место во взаимоотношениях
органов исполнительной власти и
предприятий, учреждений, организаций,
органов исполнительной власти и
граждан. В административно-правовых
отношениях одна сторона очень часто
наделена государственно-властными
полномочиями по отношению ко второй
стороне, именно она — первая сторона
— принимает юридически обязательные
решения, осуществляет государственный
контроль за действиями другой, может
в предусмотренных законом случаях
применить принуждение к ней.
Хотя нередко вопрос решается по инициативе
второй стороны отношения (пример тому
— заявление гражданина о предоставлении
жилой площади), но решение принимает
именно орган исполнительной власти.
Вторая сторона не может отказаться
от исполнения предписания органа,
осуществляющего такую власть, и
вправе лишь обжаловать его в компетентный
государственный орган.
Данный метод предполагает состояние
подчиненности воли одной стороны
по отношению к воле другой, причем
это состояние может быть достигнуто
не только на добровольной, но и на принудительной
основе. Этот метод предполагает возможность
заставить подчиняться воле властвующего
лица с использованием самых решительных
мер, вплоть до применения оружия, например
отражение посягательства на охраняемый
объект. Метод административного
права — это метод одностороннего
властвования, например инспектор ГАИ
самостоятельно, без согласования и
без какой-либо санкции привлекает
к ответственности нарушителя правил
дорожного движения, выехавшего на
перекресток на красный сигнал светофора.
Этот метод характеризуется юридическим
неравенством сторон, например, руководитель
и подчиненный, начальник милиции
и нарушитель общественного порядка.
Объем юридических полномочий их
различен; с одной стороны, наличие
всех прав и обязанностей, предусмотренных
законом, для выполнения управленческих
функций, с другой — преимущественно
обязанность выполнить предъявляемые
требования, понести наложенное дисциплинарное
или административное взыскание. Вместе
с тем здесь необходимо подчеркнуть
их равенство перед законом, т.е.
руководитель и подчиненный, начальник
милиции и нарушитель обладают определенными
правами и несут соответствующие
обязанности, в равной мере подлежащие
безусловному выполнению.
Наконец, следует отметить и такую
особенность метода административного
права, как безоговорочная, лишенная
какой-либо диспозитивности обязательность
выполнения установленных законом
правил, норм, стандартов, требований,
запретов и иных предписаний. Причем
эта обязательность может касаться
всех граждан, например общеобязательность
соблюдения правил поведения в общественных
местах, правил перехода улиц, либо только
специальных субъектов административного
права — водителей автомототранспорта,
военнослужащих, охотников, должностных
лиц и т.д.
Итак, если суммировать все сказанное
о методе административного права,
то его можно определить как метод
“власти и подчинения”, приказа
и исполнения, команды и выполнения.
Данный метод административного
права является приоритетным, преобладающим,
превалирующим. Но не единственным. Не
все отношения в сфере исполнительной
власти построены по схеме “власть
— подчинение”, т.е. по вертикали.
В административном праве существует
немало ситуаций, когда необходимо
регулировать возникающие так называемые
горизонтальные общественные отношения,
стороны которых находятся на
одном иерархическом уровне, например
два министерства — МПС и МВД.
Здесь отсутствует подчиненность,
юридический статус характеризуется
полным равенством и ни о каком
одностороннем властвовании не может
быть и речи.
Вот тогда и возникает потребность
в иных методах административно-правового
регулирования, в качестве которых
выступают взаимодействие, согласование,
координация, соглашение, административный
договор и др.
5
Функция, т.е. назначение, роль, направление
деятельности - категория, непосредственно
относящаяся к общей характеристике
административного права как
отрасли права, дающая возможность
определить его внешние свойства
в данной правовой системе.
Возможно выделение определенных
групп общественных отношений управленческого
характера, специфика которых оказывает
воздействие на функции административного
права. В их числе отношения, для
которых характерно следующее:
а) государство в лице исполнительной
власти сохраняет свои монопольные
позиции (например, армия, транспорт
и связь, атомная энергетика и
космос, естественные монополии);
б) наблюдается сочетание государственной
инициативы и самодеятельности тех
или иных объектов управления (например,
в сфере здравоохранения, культуры,
образования);
в) преобладают не публично-правовые,
а частные интересы (например, коммерческие
структуры негосударственного характера).
Цели административно-правового
регулирования достигаются при
этом различными способами, многие из
которых получают все большее
развитие именно в наши дни. В их
числе:
а) разработка и реализация государственной
политики, находящей свое выражение
в программах общефедерального и
регионального масштабов (например,
приватизации, демонополизации, инвестиций,
энергосбережения);
б) установление и эффективное проведение
в жизнь правовых и организационных
основ всестороннего развития личности,
удовлетворения ее запросов, охраны жизни
и здоровья, должных условий для
развития ее творческой инициативы и
активности (например, в области
малого предпринимательства);
в) создание прочной правовой базы
хозяйственной, социально-культурной
и иной деятельности в условиях оперативной
самостоятельности объектов и ограничения
вмешательства в их работу "сверху"
(например, государственное стимулирование
коллективного предпринимательства,
обеспечение равноправия всех форм
собственности, защита прав собственника,
охрана прав потребителей, пресечение
монополизма и недобросовестной
конкуренции);
г) укрепление управленческих связей
на базе эффективного взаимодействия
федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной
власти субъектов Федерации, а также
органов местного самоуправления; стимулирование
межрегиональных управленческих отношений
и т.п.;
д) координация функционирования национализированного
и денационализированного секторов
хозяйственного, социально-культурного
строительства;
е) обеспечение реализации прав и
обязанностей, а также защиты законных
интересов юридических лиц в
сфере государственного управления
и т.п.;
ж) определение основ организации
управления организациями государственного
сектора;
з) формирование общих начал функционирования
различных объектов негосударственного
сектора;
и) установление системы государственного
контроля и надзора за работой
управляемой и регулируемой сфер
деятельности.
Соответственно этим ведущим направлениям
государственно-управленческой деятельности
и проявляются основные функции
административного права. Обобщенно
характеризуя соответствующую им роль
административного права, следует
акцентировать внимание на главном
в административно-правовом регулировании
- на его регулятивной функции. Однако
ограничиться данной констатацией недостаточно,
поскольку регулировать общественные
отношения можно различными средствами
и с разнообразными конкретными
целями. В силу этого функциональное
содержание административного права
может быть достоверно понято через
детализацию форм проявления его
ведущей, т.е. регулятивной, функции.
Имеются достаточные основания
для выделения обобщенно выраженных
и имеющих различную целевую
нагрузку подобных форм, в которых,
по существу, обнаруживается содержание
регулятивной функции административного
права.
1. Правоисполнительная функция,
предопределяемая тем, что административное
право есть юридическая форма
реализации исполнительной власти.
2. Правотворческая функция, являющаяся
выражением наделения субъектов
исполнительной власти полномочиями
по административному нормотворчеству.
3. Организационная функция, проистекающая
из организационного характера
государственно-управленческой деятельности,
который постоянно "поддерживается"
нормами административного права.
4. Координационная функция, имеющая
своей целью обеспечение разумного
и эффективного взаимодействия
всех элементов регулируемой
административным правом сферы
государственного управления.
5. Правоохранительная функция,
обеспечивающая как соблюдение
установленного в сфере государственного
управления правового режима, так
и защиту законных прав и
интересов всех участников регулируемых
управленческих отношений.
Административное право, выполняя
свои функции, руководствуется основными
принципами, общими с теми, на базе которых
происходит реализация исполнительной
власти. При этом основополагающее
значение имеют те из них, которые
закреплены в Конституции РФ.
Важнейшее значение в указанном
смысле имеет ст. 2 Конституции РФ,
утвердившая, что признание, соблюдение
и защита прав и свобод человека
и гражданина - обязанность государства.
Административное право базируется
на принципе приоритета личности и
ее интересов в жизни общества.
Данный принцип весьма показателен
для административно-правового регулирования,
поскольку именно в процессе реализации
исполнительной власти становятся реальными
и гарантированными права и свободы
человека и гражданина, обеспечивается
их защита. Нормами данной отрасли
права соответственно формируется
административно-правовой статус личности.
Административно-правовое регулирование
осуществляется с учетом принципа разделения
властей. Соответственно процесс административного
нормотворчества тесно увязывается
с законотворческой деятельностью.
В этом плане необходимо отметить,
например, предоставленное Правительству
РФ право законодательной инициативы,
используемое, в частности, для внесения
в Государственную Думу законопроектов,
поправок к находящимся на рассмотрении
Государственной Думы законопроектам,
а также письменных заключений по ним
и т.п. Главное заключается в обеспечении
делового взаимодействия между всеми
ветвями государственной власти, что исключает
полную независимость каждой из них и
предполагает недопущение подмены одной
ветви власти другой, вторжение законодательной
власти в сферу исполнительной власти
и наоборот. В настоящее время принимается
ряд важных организационных мер, способствующих
реальному деловому сотрудничеству исполнительных
и законодательных органов (согласительные
комиссии с участием представителей исполнительной
власти, тройственные совещания, "нулевое
чтение" законопроектов и т.п.). Основной
смысл рассматриваемого принципа - каждый
должен заниматься своим делом в строгих
рамках определенной законом или указом
Президента РФ компетенции в области правотворчества.