Прокурорский надзор на стадии предварительного расследования

Актами прокурорского надзора  за исполнением законов в досудебном производстве являются: постановление, письменное требование, письменное указание, представление. Прокурорский надзор: учебник /Винокуров Ю.Е. м др.; под общ.ред.Ю.Е.Винокурова.- 8-е изд., перераб.и доп.- М.: Юрайт- Издат, 2008.-с.216-241

2. Полномочия прокурора по надзору  за исполнением законов на  стадии предварительного расследования.

Для осуществления надзора за исполнением законов в досудебном производстве прокурор наделяется соответствующими полномочиями. Прокурор осуществляет свою деятельность строго в рамках этих полномочий. На практике деятельность прокурора должна осуществляться в определенных формах. В формах надзора реализуются те права, которыми прокурор наделен по закону. Правовая норма, определяющая полномочия прокурора, предоставляет ему право на совершение определенных действий. Прокурор, реализуя свое право на совершение таких действий, вместе с тем и обязан совершить определенное действие.

Понятие «прокурор», используемое в  УПК имеет следующее значение: Генеральный прокурор РФ и подчиненные  ему прокуроры, их заместители и  иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5 УПК РФ). В то же время в ч.6 ст.37 УПК указано, что полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Такие полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу в большинстве случае имеют властно-распорядительный характер (например, отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с установленными правилами и др.). Такой характер полномочий прежде всего присущ надзору за процессуальной деятельностью органов дознания. Вместе с тем не все полномочия имеют властно-распорядительный характер (например, проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях), хотя помощники прокуроров не наделены и ими. Однако уголовно-процессуальное законодательство не лишает полномочий помощников прокуроров в иных случаях.

Особо следует отметить, что Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ исключен процессуальный институт согласия прокурора на возбуждение следователем и органом дознания или дознавателем уголовного дела.

Часть 2 ст. 37 УПК определяет полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовному делу. Таким образом, в ходе досудебного производства прокурор уполномочен:

1. Проверять исполнение требований  федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений  о преступлениях. Такие полномочия  прокурора были предусмотрены  и в предыдущем уголовно-процессуальном законодательстве.

Вопросам прокурорского надзора  за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и  разрешении сообщений о преступлениях  посвящен специальный приказ Генерального прокурора РФ от 19.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». Прокурорам предписано проверки исполнения требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (с обязательным документальным оформлением результатов каждой проверки) проводить в органах внутренних дел, в следственных органах Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, органах Федеральной службы судебных приставов, таможенных органах, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы - систематически, не реже одного раза в месяц; в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах - порядке, определяемом заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором; при наличии сведений о нарушениях закона - безотлагательно.

Прокуроры должны с особым вниманием  проверять законность разрешения сообщений  о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ; о преступных посягательствах на бюджетные средства; о преступлениях в сфере экологии, добычи природных ресурсов и вывоза их за границу.

2. Выносить мотивированное постановление  о направлении соответствующих  материалов в следственный орган  или орган дознания для решения  вопроса об уголовном преследовании  по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. До вступления в силу Федерального закона от 05.06.2007 № 87- ФЗ прокурор имел право возбудить уголовное дело и в порядке, установленном УПК, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству.

В письме заместителя Генерального прокурора РФ от 11.09.2007 №49-64532-07 предусмотрено, что при осуществлении надзорных  функций на стадии досудебного производства прокурор в соответствии с п.2 ч.2 ст.37 УПК уполномочен направлять в следственный орган или орган дознания материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (например, при рассмотрении материалов проверок исполнения федерального законодательства, соблюдения требований закона при осуществлении розыска без вести пропавших лиц и пр.). Процессуальное оформление этих полномочий выражается в составлении мотивированного постановления. Бланк такого постановления разработан Генеральной прокуратурой РФ и в качестве образца приложен к указанному письму.

3. Требовать от органов дознания  и следственных органов устранения  нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания  и предварительного следствия.  Это полномочие предусмотрено Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ.

В вышеуказанном письме от 11. 09.2007 №49-64532-07 заместитель Генерального прокурора  РФ разъясняет, что п.3 ч.2 ст.37 УПК  позволяет прокурору при осуществлении  надзорной деятельности оперативно реагировать на нарушения, опущенные должностными лицами следственных органов и органов дознания. При этом сведения прокурора, содержащие сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия (дознания). В остальных случаях прокурор должен быть извещен о принятом по его требованию решении в сроки, установленные законодательством для разрешения жалоб и ходатайств участников уголовного процесса.

Бланк требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования, разработан Генеральной прокуратурой РФ и в качестве образца приложен к письму заместителя Генерального прокурора РФ.

В случае несогласия руководителя следственного органа с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства при наличии оснований проект требования и подтверждающие его обоснованность материалы представляются вышестоящему прокурору для рассмотрения вопроса о его направлении вышестоящему руководителю следственного органа.

4. Давать дознавателю письменные  указания о направлении расследования,  производстве процессуальных действий. В такой редакции это полномочие  изложено в Федеральном законе  от 05.06.2007 № 87-ФЗ.

Ранее в п.11 ч.2 ст.37 предусматривалось право прокурора поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Как следует из их содержания, эти полномочия существенно различаются.

В п.4 ст.37 УПК имеются два принципиально  важных момента. Во-первых, в соответствии с этим положением прокурор имеет  право давать письменные указания только дознавателю. Во-вторых, прокурор может  определять для дознавателя как  направление расследования по уголовному делу, так и конкретные процессуальные действия, которые, по мнению прокурора, должны быть выполнены по уголовному делу.

Указания  прокурора в соответствии с ч.4 ст.41 УПК РФ обязательны для дознавателя.

В приказе Генерального прокурора  от 06.09.2007 № 137 предусмотрена необходимость в целях обеспечения своевременного раскрытия преступления давать письменные указания дознавателям о направлении расследования, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления.

5.Давать  согласие дознавателю на возбуждение  перед судом ходатайства об  избрании, отмене или изменении  меры пресечения либо о производстве  иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. Это новый пункт в ч.2 ст.37 УПК, предусмотренный Федеральным законом от 05.06.2007 №87-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с изменениями  и дополнениями УПК РФ (ч.2 ст.91) прокурор вправе давать согласие дознавателю о направлении в суд ходатайства об избрании в отношении задержанного по подозрению в совершении преступления меры пресечения в виде заключения под стражу.

Продление срока содержания под  стражей по уголовному делу до шести  месяцев в соответствии с ч.4 ст.224 УПК осуществляется с согласия прокурора  района, города или приравненного  к нему прокурора; от 6 до 12 месяцев  в соответствии с ч.2 ст.109 УПК - с  согласия прокурора субъекта РФ или приравненного к нему прокурора только в исключительных случаях, предусмотренных ч.5 ст.223 УПК, связанных с исполнением запроса о правовой помощи.

В приказе Генерального прокурора  от 06.09.2007 № 137 предусмотрено, что давать согласие дознавателям на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в соответствии со ст.224 УПК лишь при наличии оснований и обстоятельств, предусмотренных ст.97, 99, 100, ч.1-3 ст.108 УПК.

Ходатайства о продлении срока содержания лица под стражей дознаватели должны представлять прокурорам не менее чем за 15 дней до истечения срока содержания под стражей.

С особой тщательностью прокурору  нужно рассматривать вопросы  о необходимости применения меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении несовершеннолетних, лиц пожилого возраста и других граждан, к которым может быть применена иная мера пресечения, исходя из обстоятельств дела и данных о личности.

Принимать решение о даче согласия дознавателю на возбуждение ходатайства перед судом о продлении срока содержания под стражей прокурор должен только при условии особой сложности уголовного дела и наличии оснований для сохранения этой меры пресечения.

В случае принятия решения об отказе в даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей прокурор выносит мотивированное постановление, которое приобщается к материалам уголовного дела. Аналогичным образом поступает прокурор при несогласии с дознавателем на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения.

6. Отменять незаконные или необоснованные  постановления дознавателя в  порядке, установленном УПК. Таким  полномочием прокурор наделен в целях наиболее эффективного устранения нарушений закона, допускаемых при производстве предварительного расследования. Прокурор отменяет решения путем вынесения мотивированного постановления, в котором указываются основания для их отмены.

Кроме того, следует отметить, что УПК (ч.6 ст.148) предусматривает право прокурора отменять незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела не только дознавателя, но и органа дознания, направляя при этом соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями.

Такое полномочие реализуется также  прокурором при проверке законности и обоснованности приостановления  дознавателем предварительного расследования, прекращения дознавателем уголовного дела и прекращения уголовного преследования и в иных предусмотренных законом случаях.

Генеральный прокурор РФ, например, требует  от прокуроров в месячный срок с  момента вынесения дознавателем постановления о приостановлении  производства дознания проверять его  законность и обоснованность.

В случае установления оснований, предусмотренных  ст.211 УПК, в соответствии с ч.3.1 ст.223 УПК прокурор выносит постановление  о возобновлении производства по делу.

От прокуроров также требуется  ежемесячно проверять в органах  дознания законность и обоснованность прекращения уголовных дел, уголовного преследования. В случае признания постановления дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным в соответствии со ст.214 УПК прокурор должен безотлагательно отменить его и с указаниями возвратить в орган дознания, установив конкретный срок проведения расследования с учетом объема производства необходимых следственных действий.

7. Рассматривать представленную  руководителем следственного органа  информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение. Необходимость этого полномочия следует из предоставления прокурору права требования от органов дознания и следственных органов устранения выявленных им в ходе предварительного расследования нарушений федерального законодательства. Одновременно в уголовно- процессуальном законодательстве установлен порядок обжалования следователем требований прокурора об устранении выявленных последним нарушений законодательства, допущенных следователем в процессе расследования уголовного дела (ч.3 ст.38 УПК). Следователь в этом случае вправе при несогласии с требованиями прокурора представить письменные возражения руководителю следственного органа, который информирует прокурора о своем решении по существу требования последнего.