Современные тенденции развития Прокуратуры в РФ

§1. Система  и структура органов прокуратуры

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующего законодательства. Иерархическую систему, состоящую их трех звеньев, основанных на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров — прокурору РФ в соответствии со ст. 11 Закона о прокуратуре составляют: прокуратура РФ (высшее звено); прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (среднее звено); прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (основное звено).

Названные прокуратуры возглавляют соответствующие  прокуроры — от Генерального прокурора  РФ до прокурора города, прокурора  района. Законодательство проводит различие между прокурорами как должностными лицами и прокурорами как звеньями системы органов прокуратуры. В  систему прокуратуры входят научные  и образовательные учреждения. Образование, реорганизация и упразднение  органов прокуратуры, определение  их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ. Закон  запрещает создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры  России. Построение системы органов  прокуратуры обусловлено федеративным и административно-территориальным устройством страны. В целях укрепления вертикали власти в стране в настоящее время в округах (их семь) действуют соответствующие прокуратуры как структурные подразделения прокуратуры РФ, которые возглавляются заместителями Генерального прокурора РФ.

Специализированные  прокуратуры (транспортные, природоохранные, прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы), как правило, имеют двухзвенную систему органов, действующих на определенных функционально связанных территориях (железная дорога, водный бассейн и др.). Все они действуют на правах областных или районных прокуратур¹.

Транспортные  прокуратуры создаются для осуществления надзора за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте — на определенных участках железной дороги, в аэропортах, морских и речных портах. В России действует 17 транспортных прокуратур на правах областных: от Байкало-Амурской до Дальневосточной.

Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением экологических законов. Так, Волжская природоохранная прокуратура решает эти задачи на территории волжского бассейна — от истоков до Каспийского моря. Она имеет 17 низовых звеньев, действующих на правах районных прокуратур. В большинстве субъектов РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур.

Юрисдикция  прокуратур по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы распространяется на территорию, занимаемую несколькими учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы. Эти учреждения, поднадзорные той или иной специализированной прокуратуре, могут располагаться на территории разных субъектов РФ.

Военные прокуратуры как разновидность специализированных прокуратур имеют три звена:

а) Главная  военная прокуратура как организационно самостоятельное подразделение  прокуратуры РФ;

б) военные  прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического  назначения, Федеральной пограничной  службы РФ, Московская городская военная  прокуратура и другие военные  прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ;

в) военные  прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, имеющие статус районных (городских) прокуратур.

Структура органов прокуратуры характеризует внутреннюю организацию прокуратур, входящих в систему прокуратуры РФ.

Прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор, который имеет одного первого заместителя и заместителей, а также советников и помощников по особым поручениям. Генеральный прокурор РФ руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за их работой. В составе названной прокуратуры действует коллегия как совещательный орган при Генеральном прокуроре РФ, состав которого определяется Генеральным прокурором РФ².

Приказом  Генерального прокурора РФ утверждена следующая структура центрального аппарата прокуратуры РФ: организационное управление, в состав которого входит Секретариат Генерального прокурора РФ (на правах управления) и Приемная прокуратуры РФ; управление по рассмотрению писем и приему граждан; управление по надзору за соблюдением федерального законодательства; управление по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры; управление по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции; управление криминалистики; управление по расследованию особо важных дел; управление по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности; отдел (на правах управления) по делам несовершеннолетних и молодежи; управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; управление по обеспечению участия прокуроров вгражданском и арбитражном процессе; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; управление по надзору за соблюдением законодательства в сфере оборота наркотиков; управление методического обеспечения; управление правового обеспечения; международно-правовое управление; отдел (на правах управления) реабилитации жертв политических репрессий; управление кадров; 1-й отдел (на правах управления) — служба собственной безопасности; управление (центр) информации и общественных связей; управление делами.

На местах действуют: управление прокуратуры РФ в Южном федеральном округе, управление по расследованию преступлений в сфере федеральной безопасности и межнациональных отношений на Северном Кавказе; отделы прокуратуры РФ в федеральных округах.

Одним из направлений деятельности прокуратуры  является расследование преступлений и привлечение к уголовной  ответственности лиц, их совершивших. Реализацией данного направления  деятельности занимаются соответствующие  следственные подразделения во всех звеньях прокурорской системы, в  том числе и в системе Главной  военной прокуратуры. В прокуратуре РФ имеется Главное следственное управление, возглавляемое заместителем Генерального прокурора РФ. В нем имеются управления и отделы, в которых предусмотрены должности старших следователей по особо важным делам, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Генеральным прокурором РФ. Все остальные звенья прокурорской системы также имеют в штате следователей, старших следователей, следователей по особо важным делам, старших следователей по особо важным делам.

Главная военная прокуратура также возглавляется  заместителем Генерального прокурора  РФ. В ней образуется коллегия в  составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя  и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых  Главным военным прокурором. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным  прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора (ст. 46.1 Закона о  прокуратуре).

Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, которые имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В качестве совещательного органа в прокуратурах этого уровня образуются коллегии, в состав которых входят прокурор, его заместители и другие прокурорские работники.

Структурно  прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним специализированные прокуратуры  состоят из управлений и отделов. Начальники этих структурных подразделений  являются старшими помощниками и  помощниками прокуроров субъектов  РФ (приравненных к ним специализированных прокуроров), которые назначают их на должность и освобождают от нее.

Прокуратуры районов и городов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые руководят их деятельностью, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. В такой прокуратуре могут быть первый заместитель, заместители, начальники отделов, старшие помощники и помощники прокуроров,, старшие следователи и следователи (в прокуратуре города — следователи по особо важным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее прокурором соответственно республики, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.

§2. Принципы организации  и деятельности, компетенция прокуратуры

В основе организации и деятельности прокуратуры  лежат определенные принципы, которые  получили закрепление в Конституции  РФ и Законе о прокуратуре. При  этом Конституция РФ зафиксировала  только принцип централизма в организации и деятельности прокуратуры, уполномочив федерального законодателя решить другие принципиальные вопросы организации, полномочий и порядка деятельности прокуратуры РФ (ч. 5 ст. 129 Конституции РФ).

Статья 4 Закона о прокуратуре называется: «Принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации», но она не отражает всех принципов, которые вытекают и из других норм названного закона. К ним следует  также отнести принципы: единства, независимости от федеральных и  местных органов власти, законность и гласность.

Принцип единства и централизма прокуратуры  означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Их объединяют единые цели и задачи, стоящие перед всеми звеньями системы органов прокуратуры, общие формы и методы, способы осуществления надзора за исполнением законов, единство средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по их предупреждению.

Принцип независимости в организации и деятельности прокуроров и следователей прокуратуры при осуществлении ими своих служебных обязанностей также действует как во взаимоотношениях с другими государственными органами, так и внутри рассматриваемой системы. В первом своем проявлении принцип независимости означает наличие собственной компетенции органов прокуратуры, в осуществление которой недопустимо вмешательство, воздействие в какой-либо форме других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массой информации, их представителей и должностных лиц.

Прокурор  и следователь не обязаны давать объяснения по существу находящихся  в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, «если этим не нарушается вытекающее из ч. 2 ст. 24 Конституции РФ право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом»³.

В этой связи  очень важно указанное постановление  Конституционного Суда РФ, подтвердившего недопустимость вмешательства в  деятельность органов прокуратуры.

Вмешательство в какой бы то ни было форме в  деятельность прокурора или следователя, чтобы воспрепятствовать всестороннему, полному и объективному расследованию  дела, преследуется в уголовном порядке (ст. 294 УК). Непозволительно и разглашение  данных предварительного расследования  лицом, предупрежденным в установленном  законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено  без согласия прокурора или следователя. Невыполнение законных требований прокурора, неявка по вызову, невыполнение или  ненадлежащее выполнение предписаний  — все это влечет административную ответственность виновных лиц.

В то же время Конституционный Суд РФ, признав неконституционным предусмотренный  п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре отказ «во всех случаях» органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, указал, что это является препятствием судебной проверке обоснованности такого отказа⁴.

Нельзя  не отметить и еще одно обстоятельство, способствующее независимости органов  прокуратуры, — их деполитизация (департизация). Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности; создание и деятельность таких объединений в органах прокуратуры запрещены законом, а прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны с решениями общественных объединений, в том числе и неполитических объединений. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную деятельность с другим оплачиваемым или безвозмездным занятием, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Субординационные  подчинения и подотчетности существуют только внутри системы прокуратуры  РФ, что не исключает, а наоборот, обеспечивает процессуальную независимость  прокуроров и следователей по отношению  к вышестоящим должностным лицам. Прокуроры при осуществлении  своих полномочий вправе отказаться от выполнения незаконных указаний вышестоящих  прокуроров, они наделены процессуально  самостоятельностью, дополнительными  гарантиями личной неприкосновенности и материального обеспечения. В  частности, запрещены задержания, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого  транспорта за исключением предусмотренных  федеральным законом случаев  обеспечения безопасности других лиц, задержания при совершении преступления.

Закон о  прокуратуре не раскрыл содержания принципа законности организации и деятельности, указав лишь на то, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия «в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами» (п. 2 ст. 4). Конечно, имеются в виду Конституция РФ, текущее законодательство, поскольку, будучи федеральной системой государственных органов, прокуратура по природе своей призвана стоять на страже федеральных законов. Однако процесс суверенизации субъектов РФ породил много проблем, связанных с противоречиями регионального законодательства федеральному. Следует согласиться с мнением о том, что в сложившейся ситуации «целесообразно было бы освободить органы прокуратуры от следования законам субъектов РФ. Однако Закон о прокуратуре этого не делает. Тем самым органы прокуратуры отвлекаются от задач надзора за единообразным исполнением федеральных законов»⁵.