Современные тенденции развития Прокуратуры в РФ

Что касается принципа гласности в деятельности органов прокуратуры, то он в значительной мере — дань определенной моде. Закон только упоминает об этом принципе, уделяя большее внимание ограничениям гласности в связи с охраной прав и свобод граждан, законодательством об охране тайны. Поэтому, видимо, в ранг принципа деятельности органов прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, общественности об организации и результатах работы прокуратуры, что в большей мере соответствует ее задачам.

Компетенция органов прокуратуры включает их полномочия, связанные с определенными функциями (предметами ведения). К последним относятся: осуществление прокурорского надзора — главной функции прокуратуры; уголовное преследование и участие в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов и некоторые другие направления деятельности.

В Законе о прокуратуре предусмотрено  право прокуроров участвовать в  заседаниях федеральных органов  законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных Органов субъектов  РФ (ст. 7). В частности, Генеральный  прокурор РФ, его заместители и  по их поручению другие прокуроры  вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов  и комиссий, Правительства РФ. Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, где введено военное положение, осуществляется в соответствии с  Конституцией РФ и федеральными законами⁶.

В целом  компетенция прокуратуры ныне ограничена по сравнению с советским периодом. Ликвидирован институт общего надзора  прокуратуры, ограничен круг поднадзорных прокуратуре органов и актов. В силу п. 2 ст. 22 Конституции РФ с  принятием нового уголовно-процессуального  законодательства прокуратура РФ потеряла право давать санкцию на заключение под стражу. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры  не наделены правом законодательной  инициативы, но в Законе о прокуратуре  предусмотрено их участие в правотворческой  деятельности. В ст. 9 Закон повелевает прокурору при установлении в  ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования  действующих нормативных правовых актов вносить в законодательные  органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения  об изменении, дополнении, отмене или  принятии законов и иных правовых актов⁷.

§3. О развитии прокуратуры Российской Федерации (проблемы и пути их решения)

Наша страна позитивно  развивается, успешно преодолевая  разнообразные проблемы и трудности, вызванные распадом Советского Союза. Президент РФ В.В.Путин в 1999 г. отметил, что "дважды за столетие в России кардинально менялся политический строй, менялись идеалы и сама жизнь"⁸.

Органы прокуратуры оказались  в эпицентре конституционных  перемен и сопровождающих их общественно-политических процессов. В самые драматические  периоды новейшей истории, благодаря  профессиональной работе и гражданской  ответственности прокурорских работников, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, удалось избежать утраты территориальной  целостности и государственного суверенитета, кровопролития, гражданской  войны, массовых актов гражданского неповиновения и социальных протестов.

Внутренние угрозы безопасности (терроризм, незаконная миграция, преступность и т.д.) оказывают негативное воздействие  на состояние законности. В этих сложных условиях формирования демократического федеративного правового государства  важная историческая роль отведена органам  прокуратуры, которые от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, действующих на территории Российской Федерации.

В 2001 г. Президент России В.В.Путин в послании Федеральному Собранию РФ указал, что «совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, является одной из важнейших государственных задач».

Данное указание Президента России органами прокуратуры неукоснительно исполняется. В современных условиях глубоких социально-экономических  перемен они повсеместно обеспечивают верховенство закона, защиту прав и  свобод человека и гражданина, а  также охраняемых законом интересов  общества и государства.

По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина, «ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия  тех или иных законов, оторванность от них реальной социально-экономической  ситуации в обществе, их несогласованность  с общественным мнением, культурными  традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития»⁹. Так, в период с 2002 по 2008 г. (включительно) в УПК РФ внесены многочисленные изменения и дополнения (34 федеральных закона, 6 постановлений и 1 определение Конституционного Суда РФ), что, по нашему мнению, свидетельствует о поспешном принятии отдельных законодательных норм, в том числе касающихся полномочий органов прокуратуры.

Обострение проблем, связанных  с перераспределением прав собственности, в том числе на крупные промышленные объекты и землю, связано с  законодательным вытеснением прокурора  из гражданского и арбитражного процесса. По оценке Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки, незаконный захват чужой  собственности, спровоцированное банкротство, решения по обеспечительным мерам - вот во многом результат такого решения¹⁰.

По данным Уполномоченного  по правам человека в Российской Федерации  В.П.Лукина, в 2007 г. более половины всех жалоб граждан были связаны с нарушением их конституционных прав и свобод при осуществлении уголовного судопроизводства, обеспечении правопорядка. По нашему мнению, данная негативная тенденция свидетельствует о преждевременности законодательного решения о существенном ограничении полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства, а также необходимости их частичного восстановления.

Необходимо отметить, что  ранее Генеральная прокуратура  РФ неоднократно обращала внимание общества и государства на данную проблему. Например, за 2008 г. прокуроры в сфере уголовного судопроизводства:

• выявили и устранили почти 2,3 млн нарушений закона;
• отменили более 1,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;
• по 40 094 уголовным делам дали письменные указания;
• 220 тыс. материалов возвратили для дополнительной проверки;
• в 18 тыс. случаях следователям, дознавателям отказали в возбуждении уголовного дела;
• поставлили на учет 144 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений; ¹¹
• отменили более 38 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и более 357 тыс. постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания.

В частности, в 2007 г. в столице каждый районный прокурор выявлял и устранял в среднем около 1000 нарушений в органах дознания и предварительного следствия.

Положения судебно-правовой реформы и, по нашему мнению, указанные  выше многочисленные нарушения закона обусловили необходимость совершенствования  законодательства, в том числе  в сфере уголовного судопроизводства, системы управления органами расследования  преступлений и т.д. В частности, в связи с созданием Следственного  комитета при прокуратуре РФ были внесены изменения и дополнения в более чем 30 федеральных законов. Такой процесс не бывает безболезненным. ¹²

Однако в своей совокупности принятые решения значительно сократили  возможности прокурора реагировать  на нарушения законности.

В частности, профессор С.П.Ефимичев отмечает, что в законах о выборах  Президента РФ и депутатов Государственной  Думы ФС РФ нарушен баланс процессуальных полномочий между Генеральным прокурором РФ и Председателем Следственного  комитета при Прокуратуре РФ. Такое  различие трудно объяснимо¹³.

Очевидно, что в настоящее  время прокурор лишен ряда важных процессуальных прав и полномочий, которые перешли к следователю  и руководителю следственного подразделения. Прокурор перестаёт быть активной процессуальной фигурой, действующей в уголовном  процессе от имени государства. Нарушенный баланс процессуальных полномочий прокурора  необходимо восстановить.

В первую очередь, это касается права прокурора возбуждать уголовное  дело, причем не только в отношении  следователей Следственного комитета, но и в других случаях, когда по результатам прокурорской проверки или проверки заявления о совершении преступления он усмотрит для этого  требуемые законом основания. Это  полностью соответствует задаче осуществления уголовного преследования  прокурором (ч. 1 ст. 37 УПК РФ), а также  роли прокурора как должностного лица, призванного надзирать за соблюдением  законности и оперативно принимать  меры по устранению нарушений законодательства.

Очень важно в российском законодательстве обеспечить полную реализацию Международного пакта о гражданских  и политических правах ООН и положения  Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Нормы, закрепленные в указанных актах, провозглашают право обвиняемого, задержанного или арестованного  на судебное разбирательство в разумный срок. Лишение же прокуроров полномочий по даче указаний, сбору доказательств, их анализу, своевременности принятия других решений уже приводит к  тому, что разумный срок на доступ к  правосудию нарушается.

По нашему мнению, реализация данных предложений позволит в большей  степени обеспечить эффективное  соотношение полномочий прокуроров и следователей и не допустить  скатывания ситуации со следствием ниже достигнутых результатов.

Как показывает практика, в  настоящее время состояние законности в ходе проводимого следствия  остается крайне сложным. Из-за значительной текучести и недостаточной профессиональной подготовки отдельных следователей вряд ли процессуальных нарушений стало  меньше.

Кто защитит конституционные  права и свободы человека и  гражданина в сфере уголовного судопроизводства? К сожалению, эффективных механизмов устранения процессуальных разногласий  между прокурором и должностными лицами, осуществляющими предварительное  расследование, в современном уголовно-процессуальном законодательстве нет.

Представляется недопустимым перенесение в сферу уголовного преследования, по существу, «общенадзорного» механизма, поскольку всё это  прямо связано не только с защитой  конституционных прав, но и с их ограничением и применением мер  процессуального принуждения и  пресечения. Полагаем, что в этой сфере механизм реагирования на нарушения  закона должен носить оперативный характер.

На современном этапе  общественных преобразований приоритетным, требующим особого внимания органов  прокуратуры, являются:

• защита конституционных основ Российской Федерации, её целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;
• соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
• совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области противодействия преступности.

Однако в настоящее  время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры  с конституционного правового поля.

Оппоненты стабильного позитивного  развития России осознают, что система  органов прокуратуры - одна из несущих  опор нашего государства¹⁴  и от определения её места и роли как в государственном правообеспечивающем механизме, так и в системе общественных координат будет очень многое зависеть для будущего России. По оценке профессора, доктора юридических наук А.Я.Сухарева, «в настоящее время прокуратура подвергается суровым испытаниям - от попыток растворения её независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах до прямого демонтажа державного ока государева»¹⁵.

Теоретические аспекты определения  места и роли прокуратуры в  системе правовых институтов российского  государства и общества исследованы  в работах Р.Р.Абдуллиной, И.А.Антонова, В.Г.Бессарабова, Р.В.Вахитовой, Н.Н.Дегтярёвой, В.С.Джатиева, С.П.Ефимичева, С.Ю.Зайкова, Р.Н.Зинурова, Н.И.Костенко, Р.А.Мамедова, Н.В.Мельникова, В.А.Михайлова, В.П.Рябцева, А.Ф.Смирнова, А.В.Сидоренко, Н.А.Соловьевой, М.С.Шалумова, Ю.Л.Шульженко, других ученых и прокурорских работников.

К наиболее распространенным концептуальным подходам, определяющим перспективы развития органов прокуратуры  России, относятся нижеприведенные  мнения:

1.  «Прокуратура постсоветской России не должна воссоздавать прокуратуру СССР, она должна быть децентрализована».

2.  «Прокуратура - орган исполнительной власти».

3.  «Прокуратура - орган судебной власти».

4.  «Прокуратура - опора президентской власти».

5.  «Прокуратура - силовая структура».

6.  «Прокуратура - элемент структуры правоохранительных органов, но особый и независимый».

7.  «Прокуратура предназначена бороться с преступностью и этим обстоятельством определяется её место и роль в государстве».

8.  «Прокуратура - разновидность контрольно-надзорных органов в механизме государства».