Действие нормативных актов во времени, в пространстве, по кругу лиц

  По стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения и его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим. Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствуют функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов.

  Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4) Всеобщий  характер также выступает существенным  признаком нормативного правового  акта. Последний непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение. По мнению А.Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат "правовые нормы, т.е. ... правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида".

  Нормативность - важнейший признак нормативных правовых актов. Это свойство является основополагающим для права в целом, так как именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства. Нормативный характер акта, по мнению Верховного Суда РФ, выражается в том, что он касается неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

  Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий долго во времени.

Что касается типичности как проявления нормативности, отметим следующее. Ответственность законодателя состоит в том, чтобы верно установить те общественные отношения, которые возникли в общественной практике, их дальнейшее функционирование без юридического механизма затруднительно или невозможно. Так возникает большинство законов. Например, компьютерная техника в своем развитии входит во взаимодействие с человеческим обществом. Законодатель, реагируя на это взаимодействие, создает акты, направленные на регулирование отношений по поводу технических и виртуальных объектов. Труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизни пока отсутствуют, но обязательно возникнут. Например, создаются законы об органах власти и должностных лицах, о порядке их формирования, компетенции. Особенность публичных отношений состоит в том, что возникнуть в жизни без правовых норм они не могут.

              Таким образом, типичность отношений сообщает акту нормативный характер. Он одинаково предназначен для всех субъектов, не адресован никому персонально. Благодаря этому признаку право может выступать мерой, равным масштабом поведения для других лиц.

5) Для характеристики  нормативного правового акта  большое значение имеет его  документарная природа. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник, и как форма права, и как акт-документ. Некоторые ученые подчеркивают значение юридической техники, под которой они понимают "средства и приемы документарного выражения нормативного акта... средства и приемы специально-юридического изложения их содержания". Действительно, особая природа и предназначение нормативных правовых актов требуют четкого установления формы документа, требований к языку и стилю изложения. А.Ф. Шебанов отмечал, что "законодатель стремится дать предельно ясное и четкое словесное выражение каждой правовой нормы, чтобы наиболее полно, определенно и вместе с тем просто и доступно передать ее содержание... обеспечить единообразное понимание и исполнение правовых норм".  Вопросы формы, структуры и текста недостаточно освещены в законах.  Этот пробел восполняется в подзаконных актах. Они же регулируют вопросы юридической техники применительно к законам.

  Таким образом, нормативный правовой акт - это письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Он отличается также использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т. п.).

6) Для проникновения  в сущность нормативного правового  акта важны процедурные вопросы. Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что "признак закона состоит в том, что воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке"7. Этот признак представлялся ему столь значительным, что он предлагает в зависимости от его реализации определять политический режим государства: "Если в конституционных государствах, - пишет ученый, - граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительную волю монарха".

  Российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкция законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ установил, что "из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества". К сожалению, в законах эти основополагающие тезисы дальнейшего развития пока не получили. Попытки принятия процедурного документа в виде закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" дали не тот результат, который предполагался.

8) Правовой  акт издается уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания. Например, Президент РФ создает только указы и распоряжения. Компетенция органов устанавливается в соответствующих юридических нормах. Например, в общих чертах она закреплена в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ.

В данном признаке фактически объединены два. С одной стороны, орган должен соблюдать требования к форме (указ, приказ и др.), с другой - к содержанию. Второе требование означает, что каждому органу определен круг вопросов, которые он управомочен решать. Выход за эти пределы представляет собой нарушение компетенции.

Компетенция правотворческих органов может носить всеобщее значение, а может относиться к отдельным стадиям принятия нормативного правового акта. Верховный Суд РФ разъяснил: "Исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция"8.

  В целом Верховный Суд РФ по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности.

9) Нормативный  правовой акт предназначен для  регулирования общественных отношений. Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств. Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, так как их отношения выступают предметом правового регулирования. Но не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.

Глава 2. Действие нормативного юридического акта

2.1. Действие нормативного юридического акта. Пределы действия

Действие нормативного юридического акта – это реальное функционирование выраженных в акте юридических норм, фактическое проявление юридической энергии. Такое реальное функционирование юридических норм охватывается понятием юридической силы (правовой обязательности).

Некоторые стороны действия юридических норм, свойственной им юридической силы проявляются через их внешнюю форму – нормативные акты-документы. Именно через акты-документы устанавливаются границы, т.е. пределы функционирования выраженных в актах норм. В данной плоскости в теории права, в законодательстве и на практике рассматривается действие законов и других нормативных актов (во времени, в пространстве, по кругу лиц).

Точное установление границ действия нормативных юридических актов является элементарным, первейшим условием правового регулирования. Оно необходимо потому, что каждый нормативный акт когда-то издан и когда-то прекращает свое действие, функционирует на определенной территории, нередко адресован только той или иной категории субъектов. Иными словами, здесь реально на данный момент определяется круг общественных отношений, регламентированных юридическими нормами.

От того, когда вступает в действие нормативный акт, на какую территорию он распространяется и т.д., в определенной степени зависит эффективность юридических норм, достижение целей правового регулирования, общественно-политическое влияние права. Так, чрезмерно быстрое (после утверждения) введение в действие крупного и сложного нормативного акта может вызвать затруднения в работе органов государства, поставить в невыгодное положение тех или иных субъектов, повлечь за собой трудности в решении практических вопросов.

С пределами действия нормативного акта связано осуществление требований законности. Эти пределы должны быть регламентированы так, чтобы принятые нормативные акты своевременно вводились в действие, старые отменялись, строго определялась их субординация, не допускались случаи произвольного применения акта к отношениям, которые не попадают в сферу его функционирования.

Пределы действия нормативного юридического акта специально урегулированы в особых нормах – оперативных и коллизионных. Они призваны регулировать общественные отношения не непосредственно, а через иные нормы ("нормы о нормах"),.т.е. путем регламентации порядка вступления в силу нормативных актов, их отмены, области их действия и др.

Пределы действия нормативного юридического акта устанавливаются по трем основным измерениям: по времени, территории, лицам. Основное теоретически и практически важное из этих измерений-действие акта во времени.

2.2. Действие нормативного юридического акта во времени

Действие нормативного юридического акта во времени характеризуется двумя основными моментами:

а) вступлением акта в силу, б) утратой им юридической силы.

Вступление нормативного акта в силу (введение его в действие) может связываться с основной стадией правотворческого процесса с решением о принятии акта. В этом случае принятый компетентным правотворческим органом акт сразу же приобретает юридическую силу и, следовательно, порождает юридические последствия еще до его официального опубликования.

Однако в условиях режима строгой законности вступление нормативного акта в силу не может не быть отдалено от момента его принятия и тогда оно, как правило, связывается с официальным опубликованием акта. Причем в большинстве случаев нужен определенный разрыв во времени между официальным опубликованием акта и вступлением его в действие. Этот разрыв необходим не только для ознакомления с принятым нормативным актом всех заинтересованных субъектов, но и для прочного усвоения его содержания лицами, осуществляющими применение права. В ряде случаев здесь, кроме того, нужно провести необходимые подготовительные мероприятия (Например, при введении новой организационной структуры юрисдикционных органов, при введении новой валюты и др.). Наконец, необходимо предоставить возможность тем или иным лицам "приспособить" возникшие ранее длящиеся правоотношения к новым требованиям закона.

Вот почему вступление в силу крупных и сложных нормативных актов отдалено от момента их принятия и опубликования на довольно значительный срок (иногда 2-6 месяцев и более).

Каким же образом обеспечивается отмеченный разрыв во времени? В отношении крупных и сложных нормативных актов это достигается путем установления специального, для каждого акта особого срока, после истечения которого он вступает в силу. Здесь, таким образом, вступление акта в силу приобретает характер введения его в действие.

Если же при принятии нормативного акта не устанавливается специальный срок для его введения, то применяются особые правила, регламентирующие общий порядок вступления нормативных актов в силу, которая в то же время означает и порядок введения их в действие. Этот общий порядок может быть: а) порядком постепенного вступления нормативных актов в силу; б) порядком одновременного вступления актов в действие на всей территории государства через определенный срок.

Первому из указанных порядков свойствен ряд недостатков, в частности, он не всегда обеспечивает принцип единой законности, создает известные трудности практического характера.

Значительные преимущества имеет порядок одновременного вступления актов в силу, при помощи которого достигается "большая определенность в юридическом отношении, обеспечивается одновременное и повсеместное установление одинакового правового режима в стране".

Установление в качестве общего порядка системы одновременного вступления актов в силу не исключает использования и иных систем.

Утрата нормативным актом юридической силы происходит в результате следующих обстоятельств:

а) истечения срока, если нормативный акт издан на определенный срок;

б) прямой отмены данного акта другим актом, изданным компетентным правотворческим органом;

в) фактической отмены (замены), когда компетентным органом издан новый нормативный акт, установивший по данному вопросу новые правила поведения; в этом случае ранее действовавшие юридические нормы утрачивают силу со дня введения в действие нового акта.

В последние годы при издании новых нормативных актов компетентным государственным органам нередко поручается подготовить в определенный срок предложения о внесении официальных изменений и признании утратившими силу ранее изданных нормативных актов. Такое официальное изменение и признание актов утратившими силу служит официальным подтверждением фактической отмены (замены). Иначе говоря, в данном случае фактическая отмена подтверждается актом прямой отмены (кроме того, при этом ряд ранее действовавших актов приводится в соответствие с новыми правилами, т.е. формулируется в новой редакции).9