Правоохранительные органы

Вторая из обозначенных в начале данного параграфа группа актов (о судебной власти, правосудии и судах) является более многочисленной. Она относится к двум правоохранительным функциям - конституционному контролю и правосудию. По идее центральное место среди них должен занимать Закон о судоустройстве. Он призван регламентировать основные вопросы судебной организации, в первую очередь касающиеся системы общих судов, на долю которых приходится рассмотрение и разрешение подавляющего большинства судебных дел. Однако этот Закон, принятый еще в 1981 г., во многом отстал от жизни. Читать его нужно с учетом существенных изменений и дополнений, внесенных в 1992-1994 гг., положений новой Конституции РФ и других касающихся судов законодательных актов. К числу последних относятся Закон о Конституционном Суде РФ, Закон об арбитражном суде. Закон о статусе судей и некоторые другие. Значительного внимания требуют акты, регламентирующие организацию и полномочия органов судейского сообщества - явления, относительно недавно признанного официально. К актам такого рода принадлежат, например, Положение о квалификационных коллегиях судей и Положение о квалификационной аттестации судей.

Как и в первой группе актов, в данной группе видное место должно отводиться международным документам: одобренным Генеральной Ассамблеей ООН в разные годы Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах. Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, а также Основным принципам независимости судей. Первые три из них содержат высокоавторитетную регламентацию вопросов, связанных с обжалованием несправедливых, с точки зрения заинтересованных лиц, решений высших российских судебных инстанций в межгосударственные органы, призванные защищать права и свободы человека, к примеру в Комитет по правам человека, созданный государствами - участниками Международного пакта о гражданских и политических правах. Такая возможность обжалования прямо предусмотрена ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Что касается последнего из названных международных документов, то его изучение позволяет получить представление о том, как должны решаться вопросы обеспечения одного из основных принципов судебной организации.

Третъя группа актов не столь многочисленна. Из их числа основное внимание следовало  бы уделять Положению о Министерстве юстиции РФ, а также Основам законодательства РФ о нотариате. Положение устанавливает построение системы органов юстиции и их полномочия, в том числе в сфере организационного обеспечения деятельности судов, а Основы - организацию нотариата, призванного своими средствами и методами содействовать правоохранительной деятельности, и роль органов юстиции в руководстве этим учреждением.

В четвертой  группе ведущую роль играет, естественно, Закон о прокуратуре. Принят он был  сравнительно недавно - 17 января 1992 г. В  нем решены достаточно детально все основные вопросы понятия и содержания прокурорского надзора и иных направлений деятельности прокуратуры, ее организации и полномочий, статуса работников прокуратуры. Предписания данного Закона уточняют, дополняют и развивают то, что записано в ст. 129 Конституции РФ, посвященной прокуратуре.

В этой группе актов  существенное значение имеет Положение  о военной прокуратуре. Принято  оно было в 1981 г. Вполне понятно, что  в нем есть немало анахронизмов, вызванных главным образом теми событиями, которые связаны с распадом Союза ССР. Но большая часть его предписаний продолжает действовать, и ознакомление с ними позволяет видеть специфику устройства военной прокуратуры и ее место во всей прокурорской системе.

Пятая группа актов  не менее многочисленна, чем вторая Это объясняется, с одной стороны, тем, что выявление и расследование преступлений - деятельность неоднородная. В ее составе различают осуществление оперативно-розыскных мероприятий, дознание и предварительное следствие. С другой стороны, особенностью реализации этой неоднородной деятельности является то, что она возлагается на многие органы с учетом их профиля. Какие-то из них призваны выполнять все три разновидности такой деятельности (органы внутренних дел), какие-то - две (например, службы контрразведки, таможенная служба, служба налоговых расследований, воинские начальники, должностные лица пограничных войск), а какие-то - только одну (следственный аппарат прокуратуры, службы внешней разведки, службы охраны Президента РФ и т. д.).

В связи с  этим в данную группу актов включаются:

законы о прокуратуре, милиции, федеральных органах налоговой  полиции. Государственной границе, оперативно-розыскной деятельности, частной детективной и охранной деятельности;

кодексы – уголовно-процессуальный и таможенный;

положения о  Министерстве внутренних дел РФ, Федеральной  службе контрразведки и о милиции  общественной безопасности (местной  милиции).

Разумеется, в  рамках учебной дисциплины “Правоохранительные  органы” нет необходимости досконально  изучать все эти акты. Это будет сделано при усвоении материала по другим дисциплинам. Однако положения, касающиеся круга органов, выявляющих и расследующих преступления, их основных полномочий, устройства и их взаимодействия друг с другом и иными государственными и негосударственными органами и учреждениями, усвоить необходимо.

Наконец, в шестой группе актов основную роль призвано играть в настоящее время Положение  об адвокатуре РСФСР, утвержденное Законом  РСФСР от 20 ноября 1980 г. Но данный документ тесно связан с предписаниями Конституции РФ (см. ст. 45 и 48) и тех законов, которые определяют права и обязанности лиц, оказывающих юридическую помощь (например, УПК и ГИК).

§ 3. Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению.

В соответствии с действующими законодательными предписаниями  и сложившимися в российской юридической  доктрине установками правовые акты о правоохранительных органах, как  и акты по всем другим вопросам, выстраиваются  в четкую иерархическую структуру. Место конкретного акта в этой структуре определяется, как правило, тем, какой орган его принял и в каком порядке это было сделано.

На самом высоком  уровне находится, как отмечено выше, Конституция РФ. Она принимается  с соблюдением особой процедуры  и решает узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе организации и деятельности правоохранительных органов. Все правовые акты более низкого уровня должны точно соответствовать конституционным предписаниям. Поэтому и принято говорить о том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. Отменяется и изменяется она тоже с соблюдением особой процедуры. В этом одна из гарантий ее стабильности.

Немного ниже в  иерархической структуре правовых актов находятся законы. Согласно Конституции РФ различаются федеральные законы, в том числе конституционные (их издание осуществляется в силу прямого предписания Конституции РФ и по вопросам, указанным в ней), и законодательство субъектов Российской Федерации, включая их конституции и уставы. Федеральные законы, как и Конституция РФ, имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Они принимаются Государственной Думой (а иногда и Советом Федерации) и начинают действовать после подписания их Президентом РФ. В актах этого уровня и решается большинство вопросов организации и деятельности правоохранительных органов, которым доверяется осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защитой прав и законных интересов граждан. Авторитет принимаемых ими решений подкрепляется авторитетом закона. В этом одна из гарантий того, что их деятельность будет осуществляться должным образом.

При характеристике закона как источника правовой регламентации  следует иметь в виду, что в  свое время высшие представительные органы в соответствии с действовавшими тогда правилами могли издавать акты, именовавшиеся положениями, которые имели и продолжают иметь практически ту же юридическую силу, что и законы. К их числу можно отнести, например. Положение о квалификационных коллегиях, Положение о квалификационной аттестации судей. Положение об адвокатуре РСФСР, Положение о военной прокуратуре и Положение о военных трибуналах.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов  Российской Федерации в регламентации  вопросов, связанных с организацией и деятельностью правоохранительных органов, значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов такого рода. К примеру, они вправе издавать законы, дополняющие и развивающие Основы законодательства о нотариате, по вопросам организации адвокатуры.

Следующая ступень в иерархической структуре правовых актов отведена указам и распоряжениям Президента РФ. Содержание этих актов определяется Конституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они касаются тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной власти. Указом может быть утверждено положение о каком-то органе, о возложении на него дополнительных полномочий либо об освобождении его от таковых. В качестве примера могут послужить Указ Президента РФ “Об утверждении Положения о Федеральной службе контрразведки Российской Федерации” от 5 января 1994 г., Указ Президента РФ “Об утверждении Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” от 12 февраля 1993 г.

Несколько более  низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указами распоряжениям Президента. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Оно обычно уточняет и дополняет то, что сказано в законах и президентских указах,

Правительство, как и Президент, может, в частности, утверждать положения о правоохранительных органах, которые возглавляются  членами Правительства - министрами. Так, постановлениями Правительства были утверждены Положение о Министерстве юстиции РФ и Положение о Министерстве внутренних дел РФ.

К регламентации  организации и деятельности правоохранительных органов могут иметь отношение  и акты министерств и ведомств (ведомственные акты). Издаются они руководителями соответствующего уровня. Главное их свойство - они обязательно должны согласовываться с предписаниями законов, президентских и правительственных актов. Называться они могут по-разному: приказами, инструкциями, указаниями, положениями и т. д.

Значительное  число ведомственных нормативных  актов, имеющих отношение к судам  и другим правоохранительным органам, издается Министерством юстиции  РФ. Оно, к примеру, утвердило инструкции по делопроизводству в общих судах основного и среднего звеньев, об исполнительном производстве, о порядке учета нормативных актов в судах и органах юстиции, о статистической отчетности.

Такого рода акты в пределах своей компетенции  издают руководители и других правоохранительных органов. По ряду вопросов ведомственные акты утверждаются одновременно несколькими руководителями таких органов. Они утвердили, в частности, инструкции по вопросам возмещения ущерба, причиненного гражданам незаконными действиями органов дознания, следствия, прокуратуры и судов, и по вопросам работы с вещественными доказательствами в судах и других правоохранительных органах.

Большое практическое значение имеют разъяснения, даваемые Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным  Судом РФ. Оформляются эти разъяснения  постановлениями пленумов названных судов. Постановления первого из них обязательны к исполнению не только общими и военными судами, но и всеми организациями и их должностными лицами, применяющими закон, по которому дано разъяснение, а второго – всеми арбитражными судами. Некоторые из этих постановлений имеют отношение к организации судов. В настоящее время продолжают действовать многие руководящие разъяснения, которые давались Пленумом Верховного Суда СССР, если они не противоречат российским законам и вопросы, которые были решены в них, не истолкованы иначе в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ или Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Все большее  значение для регламентации деятельности правоохранительных органов в последние  годы приобретают постановления Конституционного Суда РФ. Этот суд не наделен нравом издавать какие-то нормативные акты, обязательные к исполнению организациями, должностными лицами и гражданами. Но принимаемые им решения могут повлечь за собой приостановление действия такого акта, если он противоречит Конституции РФ, и понуждение компетентного органа отменить его или изменить, Естественно, такое решение может коснуться акта, регулирующего правоохранительную деятельность или организацию осуществляющих ее органов. В качестве примера вполне уместно привести постановление Конституционного Суда РФ от 16 апреля 1993 г., в котором получил соответствующее разрешение вопрос о порядке обжалования дисциплинарных взысканий и увольнений, которым подвергаются работники прокуратуры.

С относительно недавних пор, как отмечено выше, начали приобретать новое звучание общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Раньше соответствующие положения становились обязательными к исполнению после того, как их переносили в действующие в стране законы. Непосредственно они не применялись. Теперь они в силу приведенной выше ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеют преимущество перед российскими законами. А это значит, что если при разбирательстве дела, скажем, в суде обнаружится противоречие между законом и международным соглашением, то решение должно выноситься в соответствии с последним, а не в соответствии с действующим законом. Другими словами, по своему юридическому значению положения международного права стали более весомыми, чем предписания российских законов.