Законодательный процесс Российской Федерации

Весь путь законопроекта от законодательной инициативы и до его принятия предопределен единственным стремлением - сделать документ жизнеспособным. Именно этой логике подчинены все процедуры, составляющие Регламент Государственной Думы. В том же самом ключе строится и деятельность всех лиц и структур, которые участвуют в определенной для нижней палаты части законодательного процесса. Собственно говоря, таких элементов всего три: это Совет Государственной Думы, ее комитеты и фракции.

Дело заключается в том, что в процессе подготовки закона Совету Государственной Думы отведена роль организатора, комитету - роль разработчика и эксперта, фракции - роль политика.

Совет Государственной Думы создан для организационного обеспечения деятельности палаты; основная роль его чисто техническая - это подготовка повестки для заседаний Государственной Думы. В состав этого органа входят Председатель Государственной Думы, руководители фракций и депутатских групп, а также председатели комитетов, причем последние лишь с правом совещательного голоса (это объясняется тем обстоятельством, что за председателями как бы зарезервирована возможность принятия реальных решений по законопроектам в рамках возглавляемых ими комитетов). На первый взгляд подобное понижение статуса председателей выглядит парадоксально: их значительное положение и чисто организационный характер принимаемых ими решений не сочетаются друг с другом. Но на самом деле этот парадокс имеет весьма простое объяснение - в процессе подготовки закона никто не вправе принимать решения, затрагивающие его содержание, ибо это исключительная компетенция депутатского собрания. Совет - лишь организатор рассмотрения законопроекта. Комитет же в законодательном процессе выполняет роль эксперта - профессионала, "делающего" закон, но не принимающего его. И, наконец, фракция - это то образование, в котором принимаются политические решения, способные как выдать законопроекту "путевку в жизнь", так и погубить его. В решениях, принимаемых по поводу одобрения или отклонения закона, находит прямое выражение политическая линия фракции.

Общество, называющее себя гражданским, относится к законодательному процессу довольно строго. Появление нового закона обставляется целым набором требований, соблюдение которых свидетельствует о "доброкачественности" законотворчества. Первым и основополагающим следует считать принцип легализма, настаивающий на законности только тех нормативных актов, которые приняты с соблюдением надлежащих, строго фиксированных процедур. Закон - это прежде всего форма, и при отсутствии ее мы оказываемся в плену произвола. Ведь формально воля законодателя не знает ограничений - он способен принимать любые законы по своему усмотрению. Именно поэтому столь важно обуздать законодателя процедурой. Неукоснительное следование принципу легализма позволяет обществу самым непосредственным образом влиять на формирование воли законодателя на всех этапах, от внесения законодательной инициативы и до обнародования закона.

Не менее важным принципом в работе законодателя оказывается коллегиальность. В процессе рождения закона ни одно решение не принимается единолично. В ходе создания нового парламента - Федерального Собрания - на это обстоятельство обратили особое внимание: ни Совет, ни Председатель Государственной Думы не имеют права принимать единоличные решения, касающиеся подготовки законопроектов. Сегодня все решения принимаются депутатами большинством голосов, будь то на уровне фракции, комитета или же пленарного заседания. Принцип соблюдается неукоснительно.

В Конституции заявляется, что власть в России строится на основе политического многообразия и многопартийности. Будучи важнейшей составляющей власти, законодательный процесс полностью подчиняется этому принципу. В нынешней Государственной Думе депутаты, по подсчетам специалистов, представляют интересы более сорока общественных и политических движений и партий. Принцип политического многообразия означает, что носитель любых представленных в парламенте политических взглядов имеет право выразить свое мнение в законотворческом процессе.

И, наконец, принцип открытости подчиняет себе весь процесс принятия и подготовки законов. Можно спорить о "дозе" открытости российского Федерального Собрания, но тот факт, что нам этот принцип не чужд - бесспорен.

Теперь необходимо уяснить правовой статус депутата. Мандат депутата может быть императивным и свободным. Так, депутаты Государственной Думы (РФ) обладают свободным мандатом, т.е. не могут быть отозваны своими избирателями, юридически им не подотчетны, а институт избирательских наказов Конституцией РФ не предусмотрен. Что же касается депутатов, избранных в органы субъектов Федерации и в местные органы, то для них сохраняются отдельные элементы императивного мандата, например, возможность отзыва.

Законодательство устанавливает гарантии депутатской деятельности - иммунитет и индемнитет, т.е. неприкосновенность и неответственность.

Депутатская неприкосновенность (иммунитет) означает, что депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания их на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Депутатский индемнитет означает:

1) неответственность депутата за действия при осуществлении мандата; это значит, что депутат не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за высказывания, позицию при голосовании и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока его полномочий;

2) вознаграждение депутата за его деятельность.

Конституционный Суд РФ в 1999 г. пришел к заключению, что депутатский иммунитет распространяется только на депутатов Государственной Думы. Однако это противоречит положениям конституций и уставов ряда субъектов Федерации, предусматривающих наличие подобной практики для депутатов всех уровней представительных органов государства, включая местные органы (см., в частности, Конституцию Республики Татарстан).

Депутаты Государственной Думы, частично - высших и центральных представительных органов субъектов Федерации работают на профессиональной основе и не могут совмещать эту деятельность с иной оплачиваемой работой (кроме творческой, преподавательской и научной). Так, примерно треть депутатов Государственного Совета Республики Татарстан работает на профессиональной основе, получая за свою депутатскую деятельность установленное вознаграждение, остальные депутаты совмещают свою деятельность с работой в иных организациях, поэтому исполняют депутатские обязанности на общественных началах.

Депутат участвует в пленарных заседаниях представительного органа, в работе его постоянных и временных комиссий, проводит работу с избирателями в закрепленном за ним избирательном округе. Он вправе задавать вопросы и обращаться с расспросами к соответствующим должностным лицам с требованием о предоставлении информации, участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых на сессиях и в ходе парламентских слушаний, обладает правом законодательной инициативы и решающего голоса в процессе голосования. Он имеет право на первоочередной прием руководителями органов и учреждений, может беспрепятственно выступать в средствах массовой информации и т.д.

Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона. Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта в парламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих законов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимых Правительством, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.

Так как президентские законодательные инициативы имеют особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением, которое утверждено Указом Президента (речь идет о Положении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденном Указом Президента от 13 апреля 1996 г. № 549). Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента. Материал для их работы содержится в предложениях органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, а также общественных объединений и отдельных граждан. К этому делу привлекаются также помощники Президента и его полномочные представители в палатах Федерального Собрания. На завершающей стадии окончательный текст законопроекта готовится Главным государственно-правовым управлением Президента.

Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы - его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержит соответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.

Президент, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально. В этих случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании Совета Федерации, Правительства, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации и высшего судебного органа согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом.

Важно отметить, что законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Конституция и законодательство Российской Федерации не устанавливает, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, а по каким - Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам. Исключение составляет лишь проект закона о федеральном бюджете, представление которого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства. Не исключена также и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Государственную Думу вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.

Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов широко применялось в период работы Государственной Думы 1994-1995 гг., что имело не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправлялись на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходились диаметрально, выполнить такую рекомендацию было невозможно. В результате процесс принятия закона затягивался на неопределенное время.

Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Государственной Думы в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень законов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование. Правда, последнее необходимо только в том случае, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат. Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, должны быть именными.

При внесении так называемых финансовых законопроектов - налоговых, законопроектов, связанных с финансовыми обязательствами государства, а также иных, предусматривающих расходы из федерального бюджета, необходимо заключение Правительства. При этом отрицательное заключение отнюдь не означает, что законопроект нужно прятать под сукно - даже в этом случае он может быть вынесен на рассмотрение палаты. Совет Государственной Думы тщательно следит за соблюдением указанных требований: если кто-то нарушает установленные правила, то документ возвращается его инициатору. Что же касается законопроектов, оформленных согласно Регламенту, то они направляются затем в тот комитет палаты, который назначается для них ответственным.

Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Государственную Думу поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении палаты. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же, что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующим вопросы их ведения. Процедура предусматривает, что поправки вносятся к законопроекту, принятому в первом чтении. Они представляются непосредственно в тот комитет Государственной Думы, который назначен ответственным по данному законопроекту.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы в российском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. К примеру, Регламент Государственной Думы не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок их реализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права.