Қазақстан Республикасының жер қатынастарын реттейтін заңдар

Қазақстан Республикасының  жер қатынастарын реттейтін заңдарды реформалаудағы құқықтық мәселелер

 

Қазақстан Республикасының  жер қатынастарын Қазақстан Республикасының Конституциясы, Жер кодексі және соған сәйкес қабылданған            басқа да нормативтік құқықтық актілер реттеп отырады.

 

Қазақстан Республикасының  Конституциясынның 6 – бабында былай делінген:

 

1. Қазақстан Республикасында мемлекеттiк меншiк пен жеке меншiк танылады және бiрдей қорғалады.

 

2. Меншiк мiндет жүктейдi, оны пайдалану сонымен қатар қоғам игiлiгіне де қызмет етуге тиiс. Меншiк субъектiлерi мен объектiлерi, меншiк иелерiнiң өз құқықтарын жүзеге асыру көлемi мен шектерi, оларды қорғау кепiлдiктерi заңмен белгiленедi.

 

 

3. Жер және оның қойнауы, су көздерi, өсiмдiктер мен жануарлар дүниесi, басқа да табиғи ресурстар мемлекет меншiгiнде болады. Жер, сондай-ақ заңда белгiленген негiздерде, шарттар мен шектерде жеке меншiкте де болуы мүмкiн [1].

 

Жер, көптеген құқық саласының реттеу мәні болып табылады, яғни: конституциялық құқықта – жер бетінде мемлекеттік шекараны анықтауда; әкімшілік құқықта – әкімшілік құрылымдардың шекрараларын айқындауда; азаматтық құқықта – жер учаскелерімен мәмілелер жасасуда; неке – отбасылық құқығында – ерлі зайыптылардың мүлкін бөлісуде; қаржы құқығында – жерге байланысты төлемдер бойынша; аграрлық құқықта – оны ауыл шаруашылығы үшін пайдалану барысында және т.б. [2].

 

Қазақстан Республикасының  тәуелсіздік алған жылдан бері жер қатынастарын реттеуге бағытталған жер заңдарының қалыптасуы және қабылдану мерзімдеріне қарай төмендегі кезеңдерді құрайды:

 

 

«Қазақ КСР-дегі Шаруа қожалығы туралы» Қазақ КСР-нің Заңы, 1990 жыл 21 –мамыр;

 

 

Қазақ КСР-нің Жер кодексі , 1990 жыл 16-қараша;

 

 

«Қазақ КСР-дегі Жер реформасы туралы» Қазақ КСР-нің Заңы, 1991 жыл 28 – маусым;

 

 

«Жер салығы туралы» Қазақ КСР-нің Заңы, 1991 жыл 17 – желтоқсан;

 

 

«Біріккен кәсіпорындарға, халықаралық бірлестіктер мен ұйымдарға, шетелдік заңды тұлғалар мен азаматарға жерді пайдалануға беру тәртібі Ережесін бекіту туралы» Қазақстан Республикасы Жоғарғы Кеңесінің қаулысы, 1992 жыл 3-шілде;

 

 

«Жер қатынастарын реттеудің кейбір мәселелері туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлығы, 1994 жыл 24 – қаңтар;

 

 

«Жер қатынастарын реттеуді онан әрі жетілдіру туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлығы, 1994 жыл 5 – сәуір;

 

 

«Жер туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлығы, 1995 жыл 22 – желтоқсан;

 

 

«Шаруа (фермер) қожалығы туралы» Қазақстан Республикасының Заңы, 1998 жыл 21 – мамыр;

 

 

«Жер туралы» Қазақстан Республикасының Заңы, 2001 жыл 24 қаңтар.

 

 

Қазақстан Республикасының  Жер кодексі 2003 жыл 20 маусым.

 

Енді жоғарыда аталған нормативтік құқықтық актілерге тоқтала кетсек. 1990-1995 жылдары қабылданған жер қатынастарын реттеуге бағытталған нормативтік құқықтық актілер сол кездегі жерге байланысты тек мемлекеттік меншік принципіне негізделді. Сонымен қатар, бұл принцип, Қазақстан Республикасының 1993 жылы 28-қаңтарда қабылданған Конституциясында да сақталып қалды.

 

1990 жылы 16-қарашада қабылданған Жер кодексінің негізгі бір жаңалылығы, ол жер пайдаланудың тек ақылы түрде жүргізілуі туралы норманың енгізілуінде. Аталған жаңалылық жер қатынастарын реттеу мен жерді пайдалануда экономикалық механизмдерді іске асыруға бастапқы негіз болды. Жер пайдалануды ақылы түрде жүргізу 1991 жылдың 17-желтоқсанда қабылданған «Жер салығы туралы» Заңында нақтыланды, яғни мемлекет меншігінен жеке және заңды тұлғаларға пайдалану немесе иелену құқықтарымен берілген жер учаскелері үшін жер салығының базалық ставкалары белгіленді.

 

Егемендік жылдарымыздың бастапқы кезеңдерінде қабылданған жер қатынастары дамуы мен оларды реттеуге бағытталған заң актілері арасында ерекше аталатын заң, ол 1991 жылғы «Жер реформасы туралы» заңы еді. Бұл заңның негізгі маңыздылығы, ол кеңес заманында қалыптасқан өндіріс саласы пайдаланымындағы жерлерді жеке және мемлекеттік емес тұлғаларға беру мүмкіндіктеріне ие болды.

 

Ауыл шаруашылығы мақсатындағы жерлерінде өндірістік шаруашылықтар, яғни кеңшарлар мен ұжымшарлардың жерлері сол шаруашылықтарға істейтін жұмыскерлерге бөлініп берілді [3].

 

Мемлекеттік шаруашылықтар мен ұжымдық шаруашылықтарды жекешелендіру кезінде, оларда жұмыс істейтін жұмыскерлерге жерді бөліп беру барысында, экономиканың өтпелі кезеңдеріндегі ерекшеліктерге байланысты жер қатынастарын реттеу саласында «шартты жер үлесі» институтын енгізу қажеттілігі туындады. Жерге меншік, жер пайдалану мен иелену институттарынан оның айырмашылығы жерге құқық нақты жер учаскесіне емес, жекешелендірілген нақты шаруашылықтың жерлерінен шекарасы белгіленбестен нақты көлемге ғана белгіленген құқық болды.

 

«Шартты жер үлесі құқығы» өтпелі кезеңге ғана тән жер құқықтарының бірден – бір түрі және оның негізгі мақсаты мемлекеттік ауыл шаруашылық кәсіпорындарының жерлері есебінен жаңа құрылымдар құруға ғана бағытталған еді. Бұндай процедураны көп уақытқа созу жер қатынастары саласында жүйелі жұмыстарды жүргізуге және де жер реформасының түпкілікті мақсаттарына жетуге өз зиянын да тигізді. Аталған құқықпен жер қатынастарын реттеуде оны мерзімі жағынан шегеру керек еді. Өйткені, шартты жер үлестері иелеріне берілген, осы үлесті жалға беру құқығы, ауыл шаруашылық өнімдерін өндірумен шұғылданатын субъектілердің жер пайдалануындағы тұрақтылығына кері әсерін тигізді. Үлес иелері жер иеленуші де жер пайдаланушы да болмаса да иеленуші мен пайдаланушыға тән құқықтарды іске асыра алды, бірақ, жерге байланысты ешқандай міндеттемелер оларда болған жоқ, тіпті жер төлемдерін де олар төлеуге міндетті емес болатын. Осы себепті әрбір шартты жер иесі жал шарттарын қысқа мерзімге ғана жасасты және де оңтайлы ұсыныспен келген басқа инвесторларға өз құқықтарын беріп отырды. Бұндай, «терісі кейін айналдырылған» кейінгі жер пайдалану жердің азып тозуына әкелді және де аграрлық секторды оның өнімдерін өндіруді жүйелеуге жол бермеді.

 

Ауыл шаруашылығы саласымен салыстырғанда басқа өндіріс салаларында (халыққа қызмет ету, ауыр және жеңіл өнеркәсіп т.б.) жекешелендіру процесстері қарқынды түрде жүрді. Осы ретте жеке тұлғалар жекешелендірген жылжымайтын мүліктер астындағы жер учаскелеріне олардың құқықтарын сәйкестендіру, ондай жерлерді жекешелендіру мәселесі тұрды. Бұл мәселе экономикаға жеке инвестицияларды әкелумен тікелей байланысты болды. Бірақ – та Конституция бойынша жер тек мемлекет меншігінде болуына себепті жерді меншікке беру мүмкіндігі болмады.

 

Осы мәселе бойынша жұмыс істеген мамандар оны тек жердің заттық құқығы – жер пайдалану құқығын мәміле мәні ретінде тану арқылы ғана заңдастыру мүмкіндіктерін ұсынды. Осылайша ТМД елдерінде бірінші рет Қазақстанда, мемлекеттік меншік монополиясы жағдайында, жердің өзі емес оның жер пайдалану заттық құқығы мәміле мәні болып танылды.

 

Мұндай институтты енгізген заң актілері 1994 жылдың бірінші жартысында қабылданған «Жер қатынастарын реттеудің кейбір мәселелері туралы» және «Жер қатынастарын реттеуді онан әрі жетілдіру туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің заң күші бар Жарлықтары еді. Осы Жарлықтар бойынша, жерге меншікті Конституция нормасына сәйкес тек мемлекет меншігі ретінде тани отырып жердің заттық құқығын мәміле мәні ретінде белгілеп жер қатынастарын нарықтық экономика категориясына енгізді. Мұндай мәселе ТМД елдерінде бірінші рет болды және де жерге байланысты заттық құқықтардың онан әрі дамуына өз әсерін тигізді.

 

Жер қатынастарын реттеуде мұндай ұқсас әрекеттер Қытай халық республикасы мен Израиль мемлекеттерінде кездеседі. Осы Жарлықтар қабылданған уақыттан бастап Қазақстанның жер заңдарының нарықтық қатынастарға бейімделуі кезеңі басталды. Бірақ, көпшілік үшін жер пайдалану құқығын сатып алу, сондай-ақ, жердің жеке меншікке өтуімен парапар екені онша түсініксіз болды. Сол себепті кәсіпкерлер тарапынан жерді жеке меншік құқығымен беру мәселесі Елбасы мен Үкімет алдына нақтылай қойыла бастады.

 

Жерге меншіктің негіздерін, шарттары мен шектерін белгілейтін заң 1995 жылы 22-желтоқсанда қабылданған Қазақстан Республикасы Президентінің «Жер туралы» заң күші бар Жарлығы еді. Осы Жарлық бойынша жердің кейбір санаттарына жататын жер учаскелерін жеке меншікке берудің негіздері, шарттары мен шектері белгіленді, яғни жеке меншік құқығымен Республика азаматтарына жеке қосалқы шаруашылық, бау-бақша мен дәстүрлі халықтық шаруашылықтарын жүргізу үшін, сондай-ақ жеке үй мен сая жай құрылысы үшін беру белгіленді. Сонымен қатар, жеке және мемлекеттік емес заңды тұлғаларға, құрылыс жүргізу үшін жер учаскелері жеке меншікке беру белгіленді. Осындай құқық шетелдік азаматтар, азаматтығы жоқ адамдарды қоса алғанда шетелдік мемлекеттік емес заңды тұлғаларға да таратылды [4].

 

Осы кезеңнен бастап Қазақстанның жер қатынастарын реттеу саласында мемлекеттік меншік пен жеке меншік құқығына бейімделген нормативтік актілердің жүйелері құрыла бастады.

 

2001 жылы 24 қаңтарда қабылданған «Жер туралы» Қазақстан Республикасының Заңы мазмұны жағынан аталған Жарлықтың барлық нормаларын сақтап қалды және жер қатынастарын реттеуде оны одан әрі жетілдірді. Бұл Заңның аталған Жарлықтан айырмашылығы, ол «Жер туралы» Жарлық бойынша мәміле мәні болып табылатын «тұрақты жер пайдалану» құқығы институтына елеулі өзгерістер енгізді. Осы Заң бойынша «тұрақты жер пайдалану» құқығы тек мемлекеттік жер пайдаланушыларға ғана тиесілі болып белгіленді. Ал, бұрын мұндай құқық табысталған субъектілер ұзақ мерзімді (49 жыл) уақытша жер пайдаланушылар болып танылды [5].

 

«Тұрақты жер пайдалану» құқығын тек мемлекеттік жер пайдаланушыларға ғана тиесілі деп белгілеу аталған құқықтың заңдылық конструкциясына және оның мемлекеттік меншік құқығы режиміндегі нақты орнын белгіледі, яғни «тұрақты –мерзімі белгіленбеген жер пайдалану» құқығының, жер учаскесі мемлекет меншігінде бола отырып, мәміле мәні болып табылуы мемлекеттік меншік пен жеке меншік аралығының ажыратылу белгілерінің бірте-бірте жойылу қаупін туғызды және «тұрақты жер пайдалану» құқығының 1995-2000 жылдары субъектілерге тегін берілуі себебінен жер қатынастарының онан әрі жетілдіруінде кері әсерін тигізу қаупін туғызды. Осы себепті аталған Заңда мемлекеттік меншік пен жеке меншіктің нақты ара қатынасы орнатылды. Тұрақты жер пайдаланудың осындай режимін белгілеудің дұрыс шешім екендігін осы заң қабылданғаннан соң жарты жылдан кейін қабылданған Ресей Федерациясының Жер кодексі де айқындады, яғни жер заңдары мейлінше ұқсас Ресей де тұрақты жер пайдалану құқығын тек мемлекеттік жер пайдаланушыларға тиесілілігін белгіледі. Осы келтірілген өзгерістен басқа, «Жер туралы» Заң шартты жер үлесі құқығына да елеулі өзгерістер енгізді, яғни шартты жер үлесін жалға беру мүкіндігі туралы бұрынғы «Жер туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің Жарлығымен белгіленген норманы алып тастады және шартты жер үлесі иелерінің нақты құқықтарын белгіледі, оларды іске асыруда уақыттық шектеулер қойды.

 

Аталған шаралар экономиканың өтпелі кезеңдеріне тән уақытша нормалардан арылуға және жер қатынастарын реттеуде қисынды жүйелілікті орнатуға мүмкіндік ашты деуге болады.

 

Шын мәнінде, «Жер туралы» Заңның мақсаты мен мазмұны жағынан ауыл шаруашылығы жерлеріне жеке меншік құқығын енгізу алдындағы дайындық, өтпелі кезеңдерде жіберілген кейбір қателіктерді түзету болып табылды. Алайда, осы заңмен бұрынғы жер заңдарының «нарықтық» нормаларын қайта қарау (мемлекеттік емес жер пайдаланушылардың тұрақты жер пайдалану құқығын – ұзақ мерзімді жер пайдалану құқығымен алмастыру, шартты жер үлесі құқығына шектеулер қою) мемлекеттік меншіктегі жерді тегін берілген тұрақты жер пайдалану құқығы мен шартты жер үлесі құқығы арқылы тұтастай жекешелендіріп алуға мүдделілердің көңілінен шықпады және бұл заңға қатысты олардың тарапынан қоғам арасында заң туралы теріс пікірлер қалыптастырды.

 

Осылайша «Жер туралы» Заң екі жарым жылға жуық қана жұмыс істеді, бірақ, өзіне қойылған (жоғарыда айтылғандар) біршама міндеттемелерді шешіп берді деп ойлаймын.

 

Араға біршама уақыт өткеннен соң, яғни 2003 жылы 20-маусымда, ұзақ уақыт саяси талқылаудан кейін, Қазақстан Республикасының Жер кодексі қабылданды. Аталған заң актісінің негізгі жаңалылығы ол – жеке меншік құқығын ауыл шаруашылық жерлеріне де тарату арқылы жеке меншік құқығымен берілетін жерлердің ауқымының кеңейтілгендігі [6].

 

Бұл мәселенің саяси сипат алуының бірден – бір себебі, ол, ауыл шаруашылық жерлерінің еліміздің аумағының үштен бірінен көп жерлерді алып жатуы, байырғы халықтың көпшілігінің шөл және шөлейіт аймақтарда орналасып, ал негізгі құнарлы егістік жерлердің қазақ халқы аз қоныстанған солтүстік өңірлерде орналасуы еді.

 

Аталмыш кодекс нормаларында кері әсер тигізуі мүмкін мұндай мәселелердің алдын алуға бағытталған біршама нормалар қарастырылған (жерді жеке меншікке тек ақылы түрде беру, жекеге берілетін жер көлемдеріне шектеулер қою, жеке меншікте бола алмайтын жерлердің нақты тізбесі, жер аукциондары т.б.). Шын мәнінде, Кодекс бойынша бұған дейін қалыптасқан жеке меншік құқығындағы жер пайдалану құқығын заңдарда белгілеген нормаларға сай меншік құқығымен алмастыру заңдастырылды.

 

Қазақстан Республикасының  жер заңдары, экономикада нарық қатынастары дамуына орай, негізінен, эволюциялық жолмен дамып келеді. Сондықтан, жерге байланысты заттық құқықтардың қалыптасуына және дамуына елеулі мүмкіндіктер берілді.

 

Халықымыз Елбасымыздың жолдауларын жыл сайын асыға күтеді. Себебі, Елбасымыздың жолдаулары ел дамуының бағыт-бағдарларын, басымдылықпен мән берілетін мәселелерін айқындап, алға жаңа міндеттер қояды және болашаққа үлкен жол сілтейді. Елбасымыз өзінің 2010 жылғы жолдаған жолдауында, жер реформасын жүзеге асыру барысында оның қоғам дамуына қатысты рөлін бағалай келе Жер табиғи байлықтармен және жылжымайтын мүлікпен қатар экономиканы көтеріп тұрған жағдайлардың бірі болып табылады деп атап кеткен болатын. Тәуелсіздік алған жылдардан бері Мемлекет басшылығының елімізді гүлдендірудегі мақсатына, осыған сәйкес Үкіметтің алдына қойған стратегиялық жоспарларына сай жүргізіліп келе жатқан жер реформасы қазіргі таңда өзінің шешуші сәтіне аяқ басты деуге болады. Елімізде жер қатынастарын жаңа заман талаптары негізінде айқындап, тұрақтандыруға бағытталған, жер байлығымызды ел байлығымызға айналдырудың маңызды мәселелерін шешуге бағытталған жер заңнамасы қалыптасты. Міне, осы тұста біз жердің өзіне тән ерекшелігін, маңызы мен мәртебесін қатаң есте ұстауымыз қажет.