История земельного права России

   1. История земельного права России

   Основные  земельные преобразования в России, коренным образом изменившие ее земельно-правовой строй, берут свое начало с реформы 1861 г. Социально-политическая атмосфера  середины XIX в. объективно вела к необходимости  отмены крепостного права, которое  себя изжило как морально, так и  экономически.

   19 февраля 1861 г. был подписан  Манифест об отмене крепостного  права и принято Положение  о крестьянах, вышедших из крепостной  зависимости. Эти документы послужили  важнейшей правовой основой проведения  земельной реформы в России. Положение  провозглашало крестьян свободными  обывателями, которым предоставлялись  не только личные, но и имущественные  права.

   Важнейшим в земельной реформе 1861 г. было то, что крестьянин признавался субъектом  права собственности на землю. С  согласия помещика он мог выкупать в собственность усадебную оседлость  и иные угодья, в том числе полевые  земли. При этом выкуп усадебных  земель регулировался Местными положениями, а иных — общими законами. При  приобретении земельных участков в  собственность все земельные  отношения между крестьянином и  помещиком прекращались. Каждый крестьянин мог приобретать в собственность  также все недвижимое имущество  и совершать с ним сделки в  соответствии с общими законами о  сельских обывателях.

   В результате земельной реформы 1861 г. субъектами права собственности на землю, используемую в сельском хозяйстве, являлись помещики (дворяне), крестьяне и община как юридическое лицо. Общинное землепользование заслуживает особого рассмотрения, поскольку оно явилось предметом идеологической борьбы среди политиков и представителей науки не только в период дореволюционных земельных реформ, но и при проведении современной земельной реформы в России.

   В конце XIX — начале XX в. в ряде регионов России начинаются процессы разверстания земель — выделения земельных  участков членам общины в одном месте, что вызывалось сугубо хозяйственной  и экономической целесообразностью. Разверстания, происходившие еще до начала столыпинской реформы и имевшие своим результатом формирование хуторского землепользования, обусловливались определенным стремлением к индивидуализму в сельском хозяйстве.

   На  развитие принципа индивидуализма российского  крестьянства в определенной мере и  была направлена реформа 1906-1907 гг. При общинном землепользовании само землепользование крестьянина, равно как: способ ведения им сельскохозяйственного производства, всегда оставалось индивидуальным и это сыграло далеко не последнюю роль при реформировании общины в рамках проведения следующих земельных преобразований, вошедших в историю под названием столыпинской реформы.

   Правовой  основой реформы 1906 г. стал Именной  Высочайший Указ, данный Сенату 9 ноября 1906 г. Этот Указ подтверждал отмену с января 1907 г. Манифестом от 3 ноября 1905 г. выкупных платежей за надельные  земли в провозглашал для крестьян — членов общины право свободного выхода из нее с закреплением в  собственность отдельных домохозяев, переходящих к личному владению, участков из мирского надела.

   Становясь объектом права личной собственности  крестьян, надельные земли поступали  в оборот, т.е. могли продаваться  и покупаться. При этом с целью  предотвращения образования крупных  землевладений и спекуляции землей законом от 14 июля 1910 г. был установлен запрет на сосредоточение в пределах одного уезда путем покупки или  принятия в дар надельной земли  свыше шести душевых наделов. Таким образом, выходя из общины крестьянин приобретал право на выделение земельного участка «к одному месту», на закрепление  его в собственность со всеми  вытекающими отсюда юридическими последствиями, иными словами, право продавать  эту землю, сдавать ее в аренду и т.д.

   Проведение земельной реформы привело к определенной дифференциации и расслоению крестьянства, что вкупе с огромной дифференциацией помещичьего и крестьянского землевладения послужило причиной революционных преобразований земельных отношений, последовавших после Октябрьской революции и кардинальным образом изменивших земельно-правовой строй России.

   Основой земельно-правового строя является право собственности на землю, трансформация  которого ведет к качественным изменениям как экономических, так и правовых отношений и, как известно, именно стремление изменить отношения собственности  на землю было одной из движущих сил Октябрьской революции. В  основу кардинальных изменений отношений  земельной собственности, осуществленных на основе правовых актов, принятых в  первые дни после революции, легла  наиболее популярная среди крестьян аграрная программа партии эсеров. В соответствии с ней был составлен  Крестьянский наказ о земле. Партия эсеров выступала за социализацию земли, т.е. за изъятие ее из частной собственности  отдельных групп и лиц в  общенародное достояние на следующих  началах: а) все земли поступают  в заведование центральных и  местных органов; б) пользование  землей должно быть уравнительно-трудовым, т.е. обеспечивать потребительскую  норму на основании приложения собственного труда, единоличного или в товариществе; в) рента должна быть обращена на общественные нужды; г) земля обращается во всенародное  достояние без выкупа.

   Эти положения эсеровской программы  были развиты в Крестьянском наказе о земле, ставшем частью Декрета  «О земле». В соответствии с п. 1 Наказа право частной собственности  на землю отменялось навсегда; земля  не могла быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо иным способом отчуждаема. Право пользования землей должны получать все граждане Российского  государства, желающие обрабатывать ее своим трудом при помощи своей  семьи или в товариществе. Наемный  труд не допускался. Распределением земли  между трудящимися заведовало местное  и центральное самоуправление, начиная  от демократически организованных бессословных сельских и городских общин и  кончая центральными областными учреждениями. Формы пользования землей были совершенно свободными: подворная, хуторская, общинная, артельная — как решат в  селениях и поселках. При окончании пользования землей она поступает обратно в земельный фонд. При этом преимущественное право пользоваться указанными земельными участками получали ближайшие родственники лиц, отказавшихся от них, или иные лица по указанию отказавшихся. Стоимость удобрений, вложенных в землю, и ее мелиорации должна была быть уплачена. Эти основные положения Крестьянского наказа о земле были с теми или иными модификациями развиты в пост революционном законодательстве и, по существу, определили суть и направления становления нового земельно-правового строя, который просуществовал практически до 1990 г.

   Если  Декрет «О земле» имел в основном сельскохозяйственную направленность, то Декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене частной  собственности на землю в городах» было отменено право частной собственности  на все без исключения участки, как  застроенные, так и незастроенные, принадлежащие как частным лицам  и промышленный предприятиям, так  и ведомствам и учреждениям, находящимся  в пределах всех городских поселений. Таким образом, основные земельные  преобразования пост революционного периода  сводились: а) к отмене права частной  собственности; б) к объявлению земли  всенародным достоянием, которое  впоследствии стало отождествляться  с исключительной собственностью на землю государства; в) к изъятию  земли из гражданского оборота и  включению ее в чисто административный оборот путем перераспределения  между гражданами и юридическими лицами только на основе решений соответствующих  органов; г) к закреплению в законодательстве единственного субъективного права, на котором осуществлялось хозяйственное  использование земли, — права  постоянного (временного) пользования.

   Процесс всеобщего огосударствления, в первую очередь сельскохозяйственной сферы, был прерван нэпом, когда в  земельных отношениях наметились зачатки  гражданского оборота. В этой связи  представляет интерес следующее  направление развития земельного законодательства периода нэпа, когда основной формой землепользования в сельском хозяйстве  было землепользование единоличных  крестьянских хозяйств. Крестьянский наказ о земле практически запрещал совершение с землей любых сделок, опосредующих переход земельных участков от одних лиц к другим, в том числе и аренду. Земельным кодексом 1922 г. аренда земли в определенной мере была разрешена и ей был посвящен специальный его раздел — «О трудовой аренде земли». В соответствии со ст. 28 Кодекса для трудовых хозяйств, временно ослабленных вследствие стихийных бедствий, либо недостатка инвентаря или рабочей силы, либо по иным причинам, допускалась сдача всей или части земли в аренду за уплату деньгами, продуктами или другими видами вознаграждения. Срок аренды равнялся трем годам. Аренда была исключительно трудовой, ибо никто не мог арендовать земли более того количества, которое работник мог дополнительно к своему наделу обработать силами своего хозяйства. Таким образом, здесь просматривается, хотя и весьма робкий и с большими ограничениями, отход от административного оборота, обусловленный потребностями практики.

   Если  на протяжении постреволюционного периода  отношения собственности на землю  оставались неизменными, то формы землепользования претерпели существенные изменения. Крестьянский наказ о земле провозглашал свободу  выбора форм пользования землей (подворная, хуторская, общинная, артельная). Однако позже стала формироваться государственная  политика в сфере землепользования, направленная на поддержку коллективного  землепользования. В ст. 5 Закона от 27 января 1917 г. «О социализации земли» говорилось: «Российская Федеративная Советская Республика в целях  скорейшего достижения социализма оказывает  всяческое содействие (культурная и  материальная помощь) общей обработке  земли, давая преимущество трудовому  коммунистическому, артельному и кооперативному хозяйствам перед единоличным». При  этом небезынтересно отметить, что  Земельный кодекс 1922 г. (т.е. периода  нэпа), говоря о добровольном вступлении в артели и товарищества с общественной обработкой земли (ст. 104), практически, умалчивал о государственной  поддержке тех или иных форм землепользования. Однако курс на коллективизацию в  сельском хозяйстве привел к тому, что в общесоюзном земельном  законе — Общих началах землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г. в отличие от Земельного кодекса 1922 г. предусматривались социалистические формы землепользования. В условиях сплошной коллективизации земельные общества, являвшиеся организационной формой единоличного землепользования, ликвидируются и основными субъектами прав на земли сельскохозяйственного назначения становятся колхозы и совхозы. За этими скупыми строчками об изменении форм землепользования, как известно, стоит величайшая человеческая трагедия, поскольку этот процесс происходил в обстановке террора и насилия.

   После принятия Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. законодательство РСФСР базировалось на законодательстве Союза ССР, направленном на упрочение  земельно-правового строя, сложившегося в результате принятия Общих начал 1928 г. Среди нормативных правовых актов, направленных на защиту права  землепользования колхозов, важную роль сыграл Примерный устав сельскохозяйственной артели, утвержденный СНК СССР и  Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г. В ст. 2 и 3 Устава было записано, что  земли, закрепленные за колхозом, составляют единый массив, который не должен уменьшаться. На обеспечение устойчивого землепользования колхозов было направлено и Постановление  ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 г. «О создании устойчивого землепользования колхозов».

   В послевоенный период активизируется работа по кодификации земельного законодательства и издаются нормативные акты, направленные, как и прежде, на обеспечение рационального  использования и охраны сельскохозяйственных земель.

   На  базе и в развитие Основ земельного законодательства Союза ССР и  союзных республик в течение 1970—1971 гг. во всех союзных республиках, в  том числе и в РСФСР, принимаются  земельные кодексы. Земельный кодекс РСФСР 1970 г. действовал до 1990 г., когда  под влиянием экономических реформ и, в частности, земельной начинает изменяться и земельное законодательство. 28 февраля 1990 г. были приняты Основы Союза ССР и союзных республик «О земле», которые, хотя кардинально и не реформировали земельно-правовой строй России, но внесли в него ряд существенных изменений, связанных в первую очередь с началом аграрной реформы и возникновением крестьянских (фермерских) хозяйств.

   Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. принял Основы законодательства о земле. Ввели новшество — пожизненное наследуемое владение землей. Это еще не право собственности на землю, но уже одно правомочие как собственника: Основы закрепили передачу земельного участка по наследству. Основы ввели еще одно право на землю — право аренды земли. 22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе". В них было впервые в России закреплено право частной собственности на землю, причем индивидуальной, коллективно-долевой и коллективной совместной.

   Было  предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали  создаваться путем выделения  колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и  имущественным паем.