Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования и охраны земель

Охрана и использование земель должны осуществляться в соответствии с нормами земельного права, содержащимися как в земельном законодательстве, так и в других правовых актах⁵. Контроль за деятельностью в данной сфере на практике выражается в проверке соответствия такой деятельности требованиям правовых норм, установленных в актах разного уровня. Кроме того, именно земельное законодательство регулирует земельные отношения, то есть отношения в области использования и охраны земель. Поэтому понятие земельного контроля, использованное в новом Кодексе, представляется не до конца логически выверенным.

Предметом государственного земельного контроля являются проверка деятельности организаций, их руководителей, должностных  лиц и граждан, участвующих в  отношениях по охране и использованию земель, с целью определения соответствия этой деятельности требованиям правовых норм, регулирующих земельные отношения.

Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель до недавнего времени было возложено  на Федеральную службу земельного кадастра России (Росземкадастра). Однако данный орган прекратил свое существование на основании постановления Правительства РФ от 19.08.2004 г. N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости".

Указанным постановлением установлено, что государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (далее - Агентство).

В соответствии с п. 1, 2, 4 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости указанное Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. Агентство находится в ведении Минэкономразвития РФ.

Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Кроме того, в соответствии с постановлениями  Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной  службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" и от 30.06.2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" соответствующие функции по осуществлению государственного земельного контроля возложены также на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ (п. 2 ст. 71 Кодекса). Согласно буквальному толкованию данного положения осуществление государственного земельного контроля подчиняется правилам, установленным в законодательстве федерального уровня.

После введения в действие Земельного Кодекса порядок проведения указанного контроля определялся Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 г. N 689. Данное Положение о государственном земельном контроле устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы). Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного контроля взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Плановые проверки в отношении  каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Внеплановые  проверки проводятся:

- для проверки исполнения предписаний  об устранении ранее выявленных  нарушений земельного законодательства;

- в случае обнаружения государственными  инспекторами по использованию  и охране земель достаточных  данных, указывающих на наличие  земельных правонарушений, или получения  от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно - методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.

Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется общественными объединениями и общественными инспекторами,  назначаемыми специально  уполномоченными органами  государственной власти по контролю за использованием и                                             охраной земель из числа лиц,  знающих земельное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны окружающей природной среды.  На предприятиях, в учреждениях и  организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель⁶.

Производственный контроль  за использованием и охраной земель в  той  или иной  отрасли хозяйства обычно   осуществляют их должностные лица.  Так же строится контроль и в земледелии, поскольку должностные лица всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного производства.  Тем не менее, этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам: - руководители хозяйств обременены многими другими заботами,  поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв,  соблюдению  других  требований земельного законодательства по рациональному и  эффективному  использованию  угодий внутрихозяйственными  подразделениями  и отдельными исполнителями сельскохозяйственных работ; - с другой стороны,  некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства  по  сравнению  с перспективными задачами. Это,  безусловно,  не может не ослаблять их контрольных функций  в отношении земель. В некоторых хозяйствах работают штатные землеустроители. В свое время их больше занимали дела,  связанные с приусадебными земельными участками.  Ныне,  в результате выделения крестьянских (фермерских) хозяйств, важное значение приобретает составление экономически и экологически обоснованных  проектов  земельного  устройства  таких хозяйств,  а также контроль за соблюдением ими норм  земельного  законодательства.  В ряде хозяйств имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных  устройств,  а также полезащитных лесонасаждений:  гидротехники, агролесомелиораторы,  агрономы-экологи и др. Например, специалистов  гидротехников-мелиораторов  имеют многие хозяйства на Кубани,  занятые рисосеянием. Названные специалисты,  отвечая за правильную эксплуатацию гидротехнических сооружений,  уделяют внимание также их ремонту и вообще рабочему состоянию.  Это, несомненно, способствует сохранности и  работоспособности  соответствующих сооружений,  а вместе с тем правильному режиму орошения и осушения земель.  Указания таких специалистов  обычно являются  обязательными  для  всех  работников  данного сельскохозяйственного предприятия.  Опытом  организации внутрихозяйственной  охраны  плодородия  сельскохозяйственных угодий следовало бы воспользоваться,  чтобы рекомендовать колхозам,  совхозам и другим хозяйствам выделять авторитетных специалистов,  способных наблюдать за тем, как используется земля. Такой специалист должен получить определенный статус,  с тем чтобы он  мог детально  знакомиться с планами и проектами хозяйства, контролировать работу исполнителей,  выносить на обсуждение  вопросы,  которые  требуют  решения  руководства и(или) коллектива хозяйства.  По-видимому, такую работу следует сочетать с контролем за состоянием и рациональным использованием других природных  ресурсов  (естественной растительности, вод, дикой фауны). Наличие в хозяйствах подобных специалистов  должно  облегчить  деятельность инспекторов государственных контрольных органов,  которым при письменных сношениях и посещениях хозяйств  в  ряде случаев удобнее иметь дело с информированными специалистами,  чем с руководителями  хозяйств.

3. Наблюдение за состоянием земель

Государственный мониторинг земель представляет собой систему  наблюдений за состоянием земель, его  объектами являются все земли  в Российской Федерации. В ст. 67 ЗК даются определение, цели и классификация мониторинга земель. Мониторинг (от лат. monitor – предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий) призван выполнять базовую, связующую роль всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов⁷.

Целями мониторинга являются:

- своевременное выявление  изменений состояния земель, их  оценка; прогноз, предотвращение  и устранение последствий негативных  процессов на земле, выработка  рекомендаций, совершенствование и  внедрение новых методов дистанционного  зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель;

- информационное обеспечение  ведения государственного земельного  кадастра, землеустройства, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного  муниципального управления земельными ресурсам;

- обеспечение граждан  информацией о состоянии окружающей  среды в частности состояния  земель.

В соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга земель (утв. постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 №846) мониторинг земель включает непрерывное наблюдение за использованием земель в соответствии с их категориями и целевым назначением (предусмотренным в ст. 7 и 8 ЗК). Принципами мониторинга земель являются:

- достоверность и точность  данных, их соответствие фактическому состоянию  использованию земельных ресурсов;

- единство методов  и технологий, согласованность ведения  мониторинга земель, его экономичность  и эффективность;

- взаимная совместимость  и сопоставимость разнородных  данных, централизованное руководство по единой методике в масштабе России;

- наглядность и доступность  сведений, за исключением информации, составляющей государственную или  коммерческую тайну.

Согласно ст. 16 Федерального закона от 16.07.1998 №101-ФЗ «О государственном  регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и ст. 21 Закона о мелиорации государственный мониторинг земель включает мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мониторинг мелиорированных земель.

В состав мониторинга земель входят систематические наблюдения (съемки, обследования, изыскания) за их состоянием, выявление изменений, а также оценка:

- состояния землепользований, угодий, полей, участков;

- процессов изменения  плодородия почв (опустынивание,  развитие водной и ветровой эрозии, потеря гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами, другими токсичными веществами;

- состояния береговых  линий рек, морей, озер, заливов,  водохранилищ, лиманов, гидротехнических  сооружений;

- процессов, вызванных  образованием оврагов, оползнями,  селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями;

- состояния земель населённых пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.

К методам и способам ведения мониторинга земель можно  отнести как натуральные наблюдения (экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные), так и использование  автоматизированной информационной системы, включающей информационно-поисковую систему, систему обработки данных, систему комплексной интерпретации данных, прогнозно-диагностическую систему и систему управления.

Информация о состоянии  земельных ресурсов субъектов РФ оформляется в виде отчётов, научных прогнозов, докладов и публикуется в периодических изданиях⁸.

В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства  Российской Федерации Минсельхоз России организует учет и проведение мониторинга  мелиорированных земель.

Мониторинг земель является частью мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), под которым в соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утв. постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 №177, понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

4. Понятие, содержание и порядок ведения государственного кадастра недвижимости

Государственный кадастровый учет земельных участков — это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в РФ, их кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В кадастровый учет земельных участков включается информация о субъектах прав на земельные участки. ⁹.