Земельные права граждан и гарантии их реализации по законодательству Российской Федерации

     Технически  сложным является доказывание потенциальной  угрозы, поскольку ряд объектов изначально признается в законодательстве опасными производственными объектами (см., например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»³), а понятие деятельности, представляющей собой повышенную опасность для окружающих, семантически включает такую угрозу. Как следствие, чтобы убедить суд в такой угрозе, необходимо представить доказательства нарушения норм и правил по безопасности на производстве, которое способно привести к аварии или инциденту с негативными последствиями за пределами санитарно-защитной зоны производственного объекта. Сбор таких доказательств частными лицами, в первую очередь гражданами или общественными объединениями, представляется проблематичным ввиду отсутствия открытого доступа на такие объекты. Реально эти лица могут представить лишь косвенные доказательства, полученные техническим путем за пределами территории объекта. Граждане из числа персонала, хотя и могут располагать необходимыми доказательствами, не всегда в состоянии предъявить их в суде по своей инициативе, поскольку технические сведения могут составлять коммерческую или государственную тайну, секрет производства.

     Видимо, наиболее эффективным будет использование  этой нормы органами государственной  власти и местного самоуправления. Она, таким образом, включается в  комплексный правовой механизм обеспечения  безопасности наряду с мерами административной ответственности за нарушение норм в области государственного регулирования этой сферы в форме лицензирования, сертификации, стандартизации, проведения экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности.

     Суд может отказать в иске о приостановлении  либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

     В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 34).

     Кроме отдельных правовых норм в ряде федеральных законов, регулирующих пресечение нарушения прав граждан или юридических лиц, в ЗК РФ предписано, что порядок приостановления работ, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, должен быть установлен Правительством РФ (подп. 3 п. 2 ст. 60).

     К числу мер, направленных на пресечение действий, нарушающих права на землю  граждан и юридических лиц  или создающих угрозу их нарушения, относится восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Возможные меры по восстановлению положения, существовавшего до нарушения права, перечислены в п. 2 ст. 62 и п. 2 и 3 ст. 76 ЗК.

     Так, на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников  земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, например восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств.

     Еще один способ защиты — это пресечение действий, нарушающих право на землю, путем признания в судебном порядке недействительными не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления. Земельный кодекс РФ содержит отдельную статью (ст. 61 ЗК РФ), посвященную данной процедуре. Так, она предусматривает, что ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным. В некоторых предусмотренных законом случаях недействительным также признают и нормативный акт.

     Основанием  для принятия судом решения о  признании акта недействительным являются одновременно как несоответствие его  закону или иному нормативному документу (незаконность акта), так и нарушение гражданских прав.

     Помимо  этого, пресечение действий, нарушающих права граждан или юридических  лиц, возможно путем:

• приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
• приостановления промышленного, гражданского, жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ.

     Перечисленные работы приостанавливают, если их осуществляют с нарушением градостроительного и  земельного законодательства РФ, установленного режима использования земель, если они ведут к загрязнению и заражению земель, порче плодородного слоя, засолению, заболачиванию, развитию эрозии почв и другим видам деградации земель.

     Нарушением  прав собственников земельных участков могут быть причиненные убытки, подлежащие возмещению в полном объеме виновными лицами. Причиненные убытки подлежат возмещению также землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Под убытками понимают расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

     Данное  правило действует также в случае, когда убытки причинены:

• изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
• ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;
• временным занятием земельных участков;
• ограничением прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

     Но  речь идет не о всех категориях земель, а только о тех, которые составляют основу сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства. Правом на возмещение убытков во всех случаях пользуются землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Собственникам убытки, причиненные изъятием земельных участков, не возмещают. В этом случае должны быть применены нормы об их выкупе.

     Размер  возмещения убытков определяют с  учетом стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка, временном занятии или ограничении прав на земельный участок.

     Ранее земельные споры рассматривали  в административном порядке, и обращение  в суд было возможно только после принятия решения местной администрацией. Но Земельный кодекс РФ в императивном порядке требует рассмотрения земельных споров только судом. Подведомственность того или иного спора суду общей юрисдикции или арбитражному суду определяют в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством РФ, а именно АПК РФ и ГПК РФ.

     Суды  общей юрисдикции рассматривают  дела по спорам, связанным с земельными отношениями, одной из сторон в которых  являются граждане, за исключением  занимающихся предпринимательской деятельностью. Арбитражные суды занимаются спорами, возникшими между юридическими лицами, и спорами, одной из сторон в которых выступают индивидуальные предприниматели.

     Помимо  этого Земельный кодекс РФ предусматривает, что до принятия дела к производству судом земельный спор может быть передан сторонами на разрешение в третейский суд. Это негосударственный юрисдикционный орган. В России действуют третейские суды двух видов: постоянно действующие и создаваемые самими спорящими сторонами для разрешения конкретного спора. 
 
 

3 Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд

     Государственные или муниципальные нужды, которые  могут стать основанием изъятия  земельного участка, конкретизируются в ст. 49 ЗК. Подчеркивается, что изъятие  является исключительной мерой и  может производиться в связи:

     1) с выполнением международных  обязательств Российской Федерации;

     2) с размещением объектов государственного  или муниципального значения  при отсутствии других вариантов  возможного размещения этих объектов;

     3) с иными обстоятельствами в  установленных федеральными законами  случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.

     Дополнительные  ограничения изъятия земельных  участков установлены также ст.ст. 79, 83, 94 и 101 ЗК РФ. В частности, земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений.

     Обязательное  условие выкупа земельного участка - предварительное и равноценное  возмещение стоимости земельного участка  на основании решения суда. Это  требование установлено ст. 35 Конституции  РФ. Однако ст. 35 Конституции РФ предусматривает возможность принудительного отчуждения имущества только для государственных, тогда как комментируемая статья - и для муниципальных нужд. По конкретному делу Пленум ВС РФ указал, что собственник квартиры и члены его семьи в связи со сносом дома вправе требовать восстановления их жилищных прав в полном объеме⁴. При этом обязанность собственника квартиры компенсировать разницу в стоимости сносимого и предоставляемого жилья законом не установлена.

     В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» изъятие (выкуп) земельных участков для муниципальных нужд относится к вопросам местного значения и в зависимости от того, для чьих нужд они изымаются, производится за счет средств муниципального района или городского округа. В случаях изъятия земельного участка для нужд субъекта РФ или федеральных нужд необходимо обращаться в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган).

     Положения п. 1 ст. 63 ЗК распространяются на всех правообладателей земельных участков: собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. Выкуп земельных участков у их собственников для государственных или муниципальных нужд - разновидность их изъятия. У прочих правообладателей они выкупаться не могут, поскольку не принадлежат им на праве собственности.

     В отличие от собственников, которым  возмещение за изымаемую землю может  предоставляться как в денежной форме, так и в форме предоставления равноценного земельного участка, иным правообладателям компенсация в денежной форме не производится. Поскольку предоставлением земельных участков занимаются только специально уполномоченные органы, организации, которым предоставляется изымаемая земля, должны обращаться в них с соответствующими заявлениями.

     Важной  гарантией прав собственника изымаемого земельного участка является необходимость  его письменного уведомления  органом, принявшим решение об изъятии, не менее чем за год до этого. Выкуп  участка до истечения года допускается  только с согласия собственника участка.

     Двухлетний  срок для подачи иска органами государственной  власти или местного самоуправления избран законодателем с учетом годичного  срока, отведенного по закону для  информирования в письменной форме  граждан и юридических лиц - собственников изымаемых земельных участков. При этом образовались различия в определении начала течения этого срока по ГК и ЗК. Если ГК исходит из момента, когда принимается решение об изъятии с выкупом земельного участка, то ЗК (ст. 31) - из даты предварительного решения о возможном изъятии земельного участка и назначения, следовательно, возможной выкупной цены, действующего в течение трех лет, как вероятной основы последующего окончательного решения.

     Закон не обязывает предоставлять правообладателям земельных участков другую информацию. Однако для предотвращения споров одновременно с уведомлением целесообразно проинформировать о правах, которые имеют правообладатели изымаемых земельных участков. Если земельный участок принадлежит нескольким лицам, уведомление должно быть направлено каждому из них. При согласии правообладателей земельных участков, в том числе до истечения года со дня предупреждения, с изъятием земли им должны быть предварительно возмещены причиняемые убытки. Изъятие земельных участков до возмещения убытков не допускается.