Анализ сущности и роли Федерального Собрания в системе органов государственной власти РФ

     Безусловным и сильным полномочием Федерального Собрания по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета. Конституция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Федерации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Собрания. Возможность Государственной Думы повлиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о налогах, займах, изменение финансовых обязательств и др.) вносились в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

     Определенной  формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контрольный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.

1.4.3. Федеральное Собрание – постоянно действующий, профессиональный орган

          Федеральное Собрание является  постоянно действующим органом.  Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы осуществляют свою деятельность на постоянной и профессиональной основе. Профессиональная работа парламентариев – важный признак законодательного органа.

    Только  непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает правомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации.

     Постоянно действующий характер Федерального Собрания гарантируется тем, что  созыв палат не зависит от главы  государства, а обеспечивается по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ.

    Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю - с 12 января по 20 июня; осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря. Сессии Совета Федерации  проводятся, как правило: весенняя - с 25 января по 15 июля; осенняя - с 16 сентября по 31 декабря. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации.

    Сессионный  период работы обеих палат Федерального Собрания показывает, что они работают практически одновременно. Без сессионной работы одной из палат парламента России Федеральное Собрание не может выполнять законотворческую деятельность постоянно.

    Конституция устанавливает срок полномочий Государственной  Думы Федерального Собрания РФ - 4 года. Данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна.

     Конституция, однако, не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска.

          В постановлении Конституционного  Суда РФ от 11.11.1999 года № 15-П  «По делу о толковании статей 84 (пункт «Б»), 99 (части 1, 2 и 4) и  109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» разъяснено: «Роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти».²⁰

    Представительный  орган государства должен функционировать  непрерывно. При демократическом  режиме недопустимы долгие перерывы в деятельности парламента. Конституция  РФ предусматривает, что только с  момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст. 99).    

    Конституция устанавливает дополнительные ограничения  права роспуска Президентом Государственной  Думы, чтобы обеспечить стабильность функционирования законодательной власти. Тем самым Конституция отдает приоритет народному волеизъявлению.

    Совет Федерации не может быть распущен Президентом РФ ни при каких обстоятельствах. «В отличие от всех других органов  власти Совет Федерации никогда  и ни на день, ни на минуту не прекращает своих полномочий. Известно, что по Конституции есть основания для досрочного отрешения от должности Президента, Правительство может уйти в отставку, Государственную Думу можно распустить досрочно, Совет Федерации – нет. В этом стабилизирующее начало государственной власти и большая ответственность, возложенная на Совет Федерации». ²¹

    Особый  режим военного и чрезвычайного  положения, предусматривающий некоторые  ограничения прав и свобод человека и гражданина, определяет необходимость  непрерывного функционирования в этот период парламента, обеспечивающего представительство всех слоев и социальных групп населения страны, а также субъектов РФ. В чрезвычайных, экстремальных условиях это способствует сохранению стабильности демократического режима и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

     Принцип несовместимости полномочий депутата Государственной Думы  с  его  одновременным  пребыванием  на  государственной  службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своих профессиональных качеств на постоянной основе.

    Нормы Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы (п. 1—3 ст. 85) предусматривают, что после подписания протокола о результатах выборов и незамедлительного извещения об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы, последний обязан в пятидневный срок представить в Центральную избирательную комиссию копию приказа либо иного документа об освобождении от прежних обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, или копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. И только после этого, соответствующая избирательная комиссия регистрирует избранного депутата Государственной Думы и выдает ему удостоверение об избрании.

    Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Такая гарантия установлена Конституцией для обеспечения независимости законотворческой и иной деятельности парламентариев, исключения влияния на выбор позиции по тому или иному вопросу под угрозой уголовного преследования.

    Палаты  устанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах, но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы, процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов ее деятельности, не предусмотренных Регламентом, принимаются на заседании палаты и оформляются протокольно.

     В соответствии с ч. 1 ст. 101 Конституции  РФ, Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей. Регламент Совета Федерации устанавливает, что Председатель палаты избирается тайным голосованием. Регламент Государственной Думы допускает возможность и открытого голосования. Решение о количестве заместителей Председателя палаты принимает сама палата. Регламенты палат предусматривают наличие и первого заместителя Председателя палаты.

     Председатель  Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. В регламентах Совета Федерации и Государственной Думы помимо полномочий председателей палат, закрепленных в Конституции, установлены и другие их полномочия: председатель палаты организует работу Совета палаты, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата палаты, утверждает его структуру и штаты, назначает и освобождает от должности руководителя Аппарата, направляет соответствующим субъектам законотворческой деятельности законопроекты и федеральные законы, подписывает постановления палаты, и иных мероприятий, связанных с законодательной деятельностью. Роль председателей палат сведена преимущественно к организационным функциям, они не вправе осуществлять политическое руководство палатой.

     Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

     Важную  роль в организации работы палат  играют Совет Государственной Думы и образуемый в Совете Федерации Совет палаты.

     В состав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который  ведет его заседание, и руководители депутатских объединений. Право  решающего голоса имеют руководители объединений. В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие в его состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты.

     Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации.

     Согласно  Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания и др.

     Совет Федерации образует комитеты: по конституционному законодательству; по правовым и судебным вопросам; по делам Федерации и  региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по обороне и безопасности; по бюджету; по финансовым рынкам и денежному обращению; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств; по регламенту и организации парламентской деятельности; по методологии реализации конституционных полномочий; по социальной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по экономической  политике,  предпринимательству и собственности; по делам молодежи и спорту; по промышленной политике; по естественным монополиям; по природным ресурсам и охране окружающей среды; по аграрно-продовольственной политике; по делам Севера и малочисленных народов.

     Созданы также Постоянные комиссии по информационной политике и по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, имеющие равные права с Комитетами.

     Государственная Дума образует следующие комитеты: по конституционному законодательству и государственному строительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду, социальной политике и делам ветеранов; по бюджету и налогам; по кредитным организациям и финансовым рынкам; по экономической политике,  предпринимательству и туризму; по собственности; по промышленности, строительству и наукоемким технологиям; по энергетике, транспорту и связи; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по информационной политике; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и детей; по аграрным вопросам; по природным ресурсам и природопользованию; по экологии; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по делам национальностей; по культуре; по физической культуре, спорту и делам молодежи; по проблемам Севера и Дальнего Востока.

     В Государственной Думе создаются депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Фракциями именуются группы депутатов, избранные по спискам политических партий. Партийные фракции и депутатские группы часто объединяются между собой для голосования по тому или иному вопросу.